Hver er hin raun­veru­lega staða okkar?

Það eru margir sem um þessar mundir velta þessari spurningu fyrir sér þegar nokkuð reglulega berast með fjölmiðlum upplýsingar um útgjöld og loforð um útgjöld á næstu árum, sem virka á almenning líkt og að búið sé að semja um stóra vinninginn í lottóinu, í það minnsta mánaðarlega. Engar skýringar fylgja svona upplýsingum, enda fluttar sem um hreint smámál sé að ræða, því við séum svo rík. Eitthvað virðist nú loðið og teygjanleg við slíkar fullyrðingar, enda kom í ljós í bankahruninu 2008, að öll hin Norðurlöndin áttu mikla sjóði af innistæðufé aðalsfólks, stórra ættarvelda, auk öflugra fyrirtækja. Engar stoðir virtust að hruni komnar þar. Hér var önnur staða. Þegar lýðveldið var stofnað voru engar ríkar aðalsættir í landinu og engin stórfyrirtæki eða félög sem geymdu sjóði sína í banka. Sá gjaldeyrisforði sem safnast hafði saman í bönkum í útlöndum á stríðstímanum hvarf á fyrstu árum eftir stríð. Við höfðum aldrei geta safnað neinum sjóðum því við eyddum oftast meira en við öfluðum. Þess vegna var Guð beðinn að blessa Ísland. Og svo virðist að einhverju leyti sem það hafi gerst, þó sumum, sem glannalegast fóru, þyki þeir nú tæpast eiga það skilið, því þeir gleymdu að biðja Guð að hjálpa sér, enda fór sem fór.

Seðlabankinn átti að vera öryggisgæsla þjóðarinnar á fjármálasviðinu, en tókst það afar óhönduglega. Eigendur stóru bankanna tóku upp á því að stofna til útgáfu nýrra verðbréfaflokka, í gegnum erlenda banka, og taka síðan bein lán í þessum erlendu bönkum og fá þau greidd inn á eiginn reikning í þeim bönkum. Af þessu minnkaði líklega verulega velta hjá Seðlabankanum. Um tíma leit út fyrir að Seðlabankinn mundi ekki geta látið stjórnvöldum í té nauðsynlegt fjármagn til greiðslu launa og annarra greiðsluliða. Þá kom fram hugmynd, líklega frá einum starfsmanna Seðlabanka, að fara þá leið að hækka bara stýrivexti upp í það að vera með hæstu innlánsvextir á Vesturlöndum eða jafnvel í öllum heiminum.

Á þessa beitu stukku margir vogunarsjóðir og innistæður í Seðlabanka uxu það mikið að ekkert greiðslufall varð hjá ríkissjóði. Ef þessir nýju eigendur bankanna okkar hefðu verið með hæfileika góðra bankamanna og geta látið peningana vinna fyrir sig, var greinilega á þessum tíma tækifæri til að mynda lítið en sterkt fjármálaveldi. En því miður náði þekking þessara nýju eigenda bankanna ekki nema að hugsuninni við spilaborðið, að græða sem mest.

Og líkt og allt annað sem byggt er á sandi og án raunverulegs burðarvirkis eða varasjóða, kom yfir þetta nýja fjármálaveldi illviðri sem ávallt verður að reikna með. En þar sem gleymst hafði að búa til sveigjanleikann og nauðsynlega varasjóði úr tímabili stórgróðans, var ekkert til varnar þegar haustrigningar skoluðu laustengdu aurasafninu til þeirra sem kunnu að spila. Þeir voru viðbúnir flóðinu og sópuðu til sín öllu sem þeir vildu fá, og jafnvel meira en það. En það sem þessum slyngu spilamönnum sást yfir, var það að meðal þjóðar hinna kunnáttulausu bankamanna, var maður sem í þröngum hópi hafði sýnt að hann þekkti veikleika í vinnubrögðum þeirra sem reyndu að græða á kunnáttuleysi hinna nýju bankamanna.

En dómgreindarleysi var ekki eingöngu bundið við hina nýju eigendur bankanna. Það kom nefnilega í ljós þegar farið var að skoða hin ýmsu svið þjóðfélagsins að víða teldu glöggir aðilar að sjá mætti bregða fyrir skorti á fyrirhyggju og varúð.

Samhliða þessum pælingum hafði ég verið að velta fyrir mér vinnubrögðum alþingismanna á Alþingi. Það er mikið mál að setja sig inn í allt sem búið er að gera, tengja það við nútíðina og gera sér grein fyrir hvernig þingmenn tækju ákvörðun um ný mál eða breytingar á lögum þegar kemur að því að samþykkja einhver tiltekin mál en fella önnur.

En svo eru það blessaðir ráðherrarnir okkar sem alltaf þurfa að ráða sér sérfræðinga til að leysa fyrir sig hin pólitísku verkefni. Spurningin sem hinn almenni kjósandi situr uppi með verður því æði oft sú hvort lausnin sé í raun tengd þessum eða hinum flokknum. Svo var það stóra spurningin hvernig hafi verið staðið að heimildaöflun og gagnasöfnun, til að byggja á það verkefni sem ætti að leysa. Ég ætla að gefa smá innsýn í eitt verkefni, sem unnið var að í forsætisráðuneytinu strax og rofa fór til eftir hrunið 2008. Verkefnið sneri að því að greina hvort ýmsir væru óánægðir með sumt í stjórnarskránni sem samþykkt var við lýðveldisstofnun, en fæstir voru með efnislegu þættina á hreinu en ýmsar getgátur.

Þegar lýðveldið var stofnað á Þingvöllum 1944 voru Sjálfstæðismenn afar pirraðir út í þáverandi Ríkisstjóra, sem þeim fannst vera meira á bandi utanþingsstjórnar en hinna kjörnu þingmanna. Það stafaði fyrst og fremst af ágreiningi sem sjálfstæðismenn höfðu lent í við hin stjórnmálaöflin um stöðu og verksvið væntanlegs Forseta lýðveldisins. Sjálfstæðismenn höfðu lagt áherslu á það að í embætti forsetans væri kosið á Alþingi, af alþingismönnum og þannig hefði Alþingi ákveðið aðhald að valdheimildum forseta. Að valdheimildir forseta yrðu ekki þær sömu og konungur hafði haft, að öðru leyti en því að vald forseta kæmi frá þjóðinni.

Sjálfstæðismenn fóru aldrei í opinn ágreining með þessi hugarefni sín, svo það varð aldrei nein umræða eða fréttaskrif um málið. En þeir sem stærsti flokkurinn, höfðu tekið að sér að skrifa niður texta þeirra breytinga sem gera þyrfti á þeirri stjórnarskrá sem gilt hafði fram að stofnun lýðveldis. Engu þyrfti að breyta nema nöfnum í Æðsta embættinu sem var konungur, en yrði breytt til Forseti Lýðveldisins Íslands. Aðrar breytingar hafa líklega verið færðar inn þegar stefnt var að því að forsetinn yrði kosinn á Alþingi, eingöngu af þingmönnum einum.

En þegar lýðveldið var stofnað virtust menn hafa óttast að hátíðin á Þingvöllum færi í klúður án þess að klárast, þegar Sjálfstæðismenn móðguðust við þáverandi Ríkisstjóra sem frambjóðanda til embættis forseta til eins árs. Þá þurftu geðspakir Sjálfstæðismenn dálítið að smala „villiköttum“ eins og sagt hefur verið, því sumir Flokksmenn vildu helst ekki kjósa þann mann til forseta. En það reddaðist.

En víkjum nú til ársins 2009, er hér var mynduð hrein vinstri stjórn undir forsæti Jóhönnu Sigurðardóttur. Líkur benda til að Jóhanna, sem þáverandi forsætisráðherra, hafi strax á árinu 2010, fengið aðkeypta sérfræðinga til að semja frumvarp að nýjum lögum um Stjórnarráð Íslands. Þó lýðveldið hafi verið, að forminu til stofnað árið 1944, voru fyrst sett lög um stjórnarráð Íslands árið 1969. Þau lög samdi Bjarni Benediktsson, eldri, þáverandi forsætisráðherra, eftir að mistekist hafði í nokkur ár að koma saman slíkum lagatexta. En við skulum láta þá sjálfa sem sömdu frumvarpið að nýju Stjórnarráði segja frá í athugasemdum með frumvarpinu. Þar segir svo: ( Leturbreytingar eru mínar. )

„ Frumvarp þetta er samið í forsætisráðuneytinu í samráði við sérfræðinga á sviði stjórnsýsluréttar. Frumvarpið byggist að miklu leyti á tillögum sem gerðar voru í skýrslunni Samhent stjórnsýslasem gefin var út í desember 2010 . Í þeirri skýrslu er m.a. fjallað um það hvernig mæta megi ábendingum og tillögum sem fram komu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Við vinnu skýrslunnar var haft ítarlegt samráð og m.a. fundað með fjölda embættis- og starfsmanna innan Stjórnarráðsins, ýmsum fræðimönnum og sérfræðingum á sviði stjórnsýslu og stjórnsýsluréttar auk formanna stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins. Þá var í febrúar og mars 2010 framkvæmd eiginleg rannsókn á vegum Háskóla Íslands þar sem tekin voru viðtöl við ríflega 30 stjórnendur í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal alla ráðuneytisstjóra, en einnig voru tekin viðtöl við núverandi og fyrrverandi ráðherra. Margar af tillögum nefndarinnar byggjast á þessari rannsókn.“

Við fyrsta lestur á þessu upphafi taldi ég að hér hefði verið faglega staðið að málum. En svo þegar lesið var lengra fór að falla á gæðin.

„Drög að frumvarpi þessu voru kynnt öllum ráðuneytum áður en þau voru afgreidd í ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi. Þá voru drögin jafnframt kynnt fulltrúum stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins.“

Og um efnismeðferð segir m. a. svo:

„ Efnisákvæði frumvarpsins ráðast í veigamestu atriðunum, rétt eins og ákvæði núgildandi laga um Stjórnarráð Íslands, af ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, enda grundvallast staða Stjórnarráðsins, þ.e. ráðherra og ráðuneyta þeirra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins í landinu á ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við vinnslu frumvarpsins var þess gætt í hvívetna að ákvæði þess væru í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar og óskráðar stjórnskipunarreglur. “

Þarna brá mér verulega. Í stjórnarskrá eru ráðherrar ekki æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins. Í stjórnarskrá lýðveldisins Ísland segir svo um framkvæmdavaldið í 2. mgr. 2. gr.:

„Forseti og önnur stjórnarvöldsamkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið.“

Þegar lesið er úr því sem ritað er um uppröðun atriða í lagatexta, er mikilvægasta atriðið talið upp fyrst, og svo önnur á eftir eftir atvikum. Við sjáum t. d. að í 1. mgr. 2.gr. er röðunin þessi:

„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið“

Þarna fara Alþingi og forsetinn saman með löggjafarvald. En þar sem hugmynd þeirra sem skrifuðu textann var sú að Alþingi yrði Æðsta valdið og þeir einir myndu kjósa Forseta Íslands. Þannig hefði Forseti Íslands ekki valdsstyrk til að hafna staðfestingu laga frá Alþingi, þar sem í valdsröðun í skilningi laganna, yrði Alþingi talið á undan forsetanum.

Í sambandi við framkvæmdavaldið í stjórnarskránni er Forsetinn eini fasti punkturinn. Með honum í framkvæmdavaldi eru önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum. Önnur stjórnvöld eru eðlilega þær stjórnir og ráð sem Alþingi kýs til starfa. En engu er líkara en að sá sem skrifaði greinargerðina með því frumvarpi sem hér er til umræðu, hafi lagt einhvern rangan skilning í þann boðskap sem í stjórnarskránni felst.

Í 1. gr. stjórnarskrár segir að: „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.“ Hvað felst í því að vera með þingbundna stjórn??

Meðan Ísland var konungsríki, konungur Danmerkur var líka konungur Íslands, var ekkert íslenskt stjórnarráð. En Framkvæmdavaldið var (1 Íslandsráðherra), í ráðuneyti konungs.

Eins og ég skil orðalag 1. gr. stjórnarskrár, tel ég það tilheyra gamalli tíð, frá því að Ísland var konungsríki. Og í stjórnarskrá frá árinu 1920, er 1. gr. eftirfarandi:

„Stjórnskipulagið er þingbundin konungsstjórn.“ Í 2. gr. stendur þetta:

„Löggjafarvaldið er hjá konungi og Alþingi, báðum saman, framkvæmdavaldið hjá konungi og dómsvaldið hjá dómendum.“

Ég vek athygli á því hvernig tekið er til orða þarna árið 1920, í stjórnarskrá á milli konungs Íslendinga og þjóðarinnar. Þar er reglan óbrigðul um röðun í lagatexta, að Æðsta vald, er talið fyrst. Þess vegna er sagt að löggjafarvald sé hjá konungi og Alþingi. Þegar ég var að kynna mér átökin um textasmíði fyrstu stjórnarskrár Íslenska lýðveldisins, benti ég einmitt á viðsnúning sem þar hefði orðið í 1. mgr. 2. gr. væntanlegrar stjórnarskrár, þar sem segir: „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið“ Ég benti á þetta sem eitt þeirra atriða sem bentu til þess að þeir sem upphaflega rituðu textann í nýju stjórnarskrá lýðveldisins, hefðu einsett sér að setja Alþingi í sæti Æðsta valds, með því að alþingismenn myndu á Alþingi, kjósa forseta lýðveldisins. Þannig yrðu lögin samþykkt á Alþingi.

Það sem hið sterka stjórnmálaafl virtist ekki hafa áttað sig á, var það að ef Æðsta vald þjóðarinnar yrði ekki Lýðurinn sjálfur, yrði stjórnskipulagið ekkiLýðveldisform, heldur þingræðis.

Það var dapurlegt að lesa um það hvernig Lýðveldisdraumurinn varð eiginlega eftir á Þingvöllum þegar hátíðardagskrá lauk með kjöri fyrsta Forseta Lýðveldisins Ísland. Það var einkennilegt að lesa um að sá brennandi áhugi sem talinn var vera fyrir stofnun Lýðveldis á Íslandi og hafði verið látinn í ljós í kosningum vorið 1944, virtist horfinn. EN svo þegar hátíðardagskráin var afstaðin og menn komnir í hversdagsfötin aftur, steig enginn fram til að koma lýðveldisskipulaginu í framkvæmd.

Voru ný lög um Stjórnarráð 2011 valdarán eða stjórnunarbylting?

Ég lít nú ekki þannig á að slíkt hafi verið ætlunin. Ég tel að það sem þarna gerist megi frekar skrifa á reynsluleysi og þekkingarskort, því engin tilraun er gerð til að fela þau atriði sem ganga verulega á skjön við hið löglega stjórnskipulag. En hvert er þá hið löglega stjórnskipulag?

Á þeim árum sem ég var að læra um lög og réttarfar gerði ég mér fyrst grein fyrir hve lítið væri, í daglegu tali, fjallað um lögin sem Alþingi setti um réttindi okkar og skyldur. Hugtakið lýðveldi felur í sér skylduna til að þekkja sjálfur þær reglur sem fólki eru settar af Alþingi, til verndar þeim mannréttindum og lífsskyldum sem okkur eru settar. En hið merkilega er að hvergi á þroskaleið okkar t. d. á leið okkar í gegnum skólakerfið er að finna markvirða fræðslu um það sem við öll þurfum að vita til að geta umgengist hvert annað án alvarlegra árekstra eða óþarfra togstreitu. Um þetta væri hægt að hafa langan fyrirlestur en það bíður betri tíma.

Þegar skapa á lög um stjórnarráð í Lýðveldi, er mikilvægast að átta sig á hvaða þætti verða að vera í stjórnskipunarlögum. Það eru atriði sem hafa mikilvægt hlutverk sem krefst stöðugleika svo ekki sé hrært fram og til baka. Lítum á eina setningu úr lýsingu í greinargerð með frumvarpi um Stjórnarráð Íslands. Þar segir svo:

„Í frumvarpinu er kveðið á um mikilvægar breytingar sem miða fyrst og fremst að því að bæta störf og starfshætti ráðherra, ríkisstjórna og stjórnsýslu Stjórnarráðs Íslands almennt.“

Þarna er að öllu leyti fjallað um atriði sem eiga tvímælalaust að vera í stjórnskipunarlögum en ekki í Almennum lögum. Lítum hérna á annað dæmi, þar sem einnig en farið rangt með 15. gr. stjórnarskrár. Þar segir:

„Hvað varðar skipulag Stjórnarráðsins þá er helsta breytingin í frumvarpinu fólgin í því að lagt er til að sú löggjafarframkvæmd að telja ráðuneyti upp með tæmandi hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands verði aflögð. Þess í stað er lagt til að einungis verði kveðið á um hámarksfjölda ráðuneyta í Stjórnarráðinu, sbr. 2. gr. frumvarpsins, en ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum á hverjum tímaen talið verður að það sé í fyllra samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að það sé á valdi stjórnvalda að ákveða tölu ráðherra.“

Þarna er ýmislegt lagt til sem er með öllu óframkvæmanlegt. Ákvarðanir um opinbera samfélagslega þjónustu í hverju ráðuneyti hafa ekki verið teknar á flokkspólitískum forsendum. Að hræra í opinberri samfélagsþjónustu eins og þarna er lagt til væri glapræði sem bara gæti farið illa. Þá þykir mér einnig athyglisvert hvernig snúið er út úr skýrum texta 15. gr. stjórnarskrár, sem rétt er svona:

„15. gr. Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Forsetinn er handhafi Æðsta valds í þjóðfélaginu.

Það eru mörg spursmál á lofti varðandi þessa löggjöf um Stjórnarráð Íslands. Það er að vísu enginn hagur í því fyrir löggjafarvaldið að fá upptalningu á öllum þeim útúrsnúningum varðandi texta stjórnarskrár. En það gæti verið fróðlegt að fá marktækar upplýsingar um það hvort Ráðherrar telji sig bundna af þeim ákvæðum sem fram koma í stjórnarskrá nr. 33/1944, eða hvort þeir telji sig bundna af ákvæðum laga um Stjórnarráð Íslands frá árinu 2011. Á því svari veltur hvort að með stjórnarráðslögum hafi verið framið hljóðlegt valdarán í skjóli umróts frá bankahruninu 2008.

Höfundur er eldri borgari og fyrrverandi ráðgjafi.