Vill ríkis­stjórnin vernda vatnið okkar?

Vatn er mikilvægasta auðlind jarðar. Vatn er forsenda lífs og farsældar, hvort sem litið er til náttúrunnar eða samfélags manna. Víðast hvar á jörðinni hefur verið afar illa farið með vatn; mengun er stórfelld, lífríki og vistkerfum vatnasvæða hefur verið rústað, vatnstaka óhófleg og vatni veitt úr náttúrulegum farvegum straumvatna og stöðuvötnum. Loftslagsvá mun enn auka á þennan vanda og valda sífellt auknu álagi á vatnakerfi og umbreyta hringrás vatns á jörðu.

Íslendingar búa yfir miklum og tiltölulega óspilltum vatnsauðlindum, svo sem hreinu grunnvatni, auðugum strandsvæðum og vatnsmiklum straumvötnum með sérstæðum vistkerfum, sem mörg hver teljast einstök á heimsvísu. Afar brýnt er að gæta að þessari auðlind og ábyrgð núlifandi kynslóða þegar kemur að vernd vatnsauðlindarinnar hér á landi er því afar rík. Viðhafa þarf sérstaka varúð við lagasetningu um vatnsvernd hérlendis. Ákvarðanir um breytingar á vatnsverndarlögum skal ekki taka af léttúð heldur varfærni og ávallt þarf að hafa í huga að náttúran skal njóta vafans.

„Hvammsvirkjunarfrumvarpið“

Nú liggur fyrir Alþingi frumvarp umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra um breytingar á svokölluðum lögum um stjórn vatnamála frá 2011. Lagafrumvarpið hefur hlotið töluverða umfjöllun í fjölmiðlum og af greinargerð þess sem og framsöguræðu ráðherra að dæma er það augljóslega lagt fram sem viðbragð við nýföllnum dómi héraðsdóms þar sem virkjunarleyfi Hvammsvirkjunar í Þjórsá var ógilt. Ráðherra hefur sagt að keyra skuli frumvarpið í gegn svo framkvæmdir við Hvammsvirkjun tefjist ekki vegna yfirstandandi dómsmáls - sem hann hefur samt líka áfrýjað til hæstaréttar.

Ef við setjum álitamál um lagalega umgjörð frumvarpsins til hliðar um sinn sitja eftir spurningarnar: Um hvað snúast þessi lög um stjórn vatnamála? Skipta þau okkur máli eða eru þau einfaldlega til trafala þegar kemur að framkvæmdum eins og Hvammsvirkjun?

Um vatnatilskipun og lög um stjórn vatnamála

Lög um stjórn vatnamála frá 2011 eru innleiðing á svokallaðri vatnatilskipun Evrópusambandsins frá aldamótum. Hún snýst í grunninn um allsherjarvernd vatnsauðlindarinnar. Lögunum er ætlað að tryggja um langa framtíð heilnæmi vatns og aðgengi að því ómenguðu og óspjölluðu, bæði fyrir mannkynið sem og allt lífríki jarðar, sem maðurinn byggir tilveru sína á. Vatnatilskipunin er bindandi fyrir öll aðildarríki að EES-samningnum og hana verður því að innleiða í íslensk lög eftir nákvæmum fyrirmælum ESB.

Vatnatilskipunin og lög um stjórn vatnamála ná þannig utan um afar víðfeðman málaflokk en um leið má ekki láta hátt flækjustig þeirra eða hið tæknilega heiti „lög um stjórn vatnamála“ fela tilgang laganna. Í sinni tærustu mynd eru þau einfaldlega ekkert annað en vatnsverndarlög. Þau snúa að vernd fljótandi vatns, hvort sem er í rennandi straumvötnum, stöðuvötnum, grunnvatnsstraumum eða strandsjó. Lögin eru heildstæð og almenns eðlis, og því afar mikilvæg fyrir samfélag og náttúru. Allar breytingar á þessum vatnsverndarlögum þarfnast yfirlegu og vandvirkni svo framtíð vatnsauðlinda Íslands sé tryggð.

Vatnshlot

Í umræðu um vatnamál hefur hugtakið vatnshlot síendurtekið skotið upp kollinum. Öllu fljótandi vatni á og við Ísland skal skipta upp í vatnshlot, en þau eru ekki aðalatriði laganna og hvorki almenningur né þingmenn þurfa að skilja smáatriði þeirra til að taka þátt í umræðu um vatnsvernd. Vatnshlot eru flokkunarfræðilegs eðlis og dregin upp til að staðsetja og skilgreina náttúru vatns á hverjum stað á landinu. Þannig er allt vatn hólfað niður í skipulagðar einingar sem hægt er að flokka og merkja, til einföldunar þegar kemur að vernd og eftirliti með vatni.

Vatnshlot fá númer, eins konar strikamerki, sem sett eru á ár, vötn, grunnvatnssvæði og strandsjávarsvæði. Uppskipting í vatnshlot er löguð að náttúrufari og landslagi en ekki stjórnsýslueiningum svo sem sveitarfélögum. Minni háttar vatnsföll eru alla jafna skilgreind sem eitt vatnshlot á meðan lengri ám er yfirleitt skipt upp í fleiri vatnshlot, með mörk til dæmis við ármót eða stærri fossa og eftir því hvaða hlutar eru fiskgengir. Öllum vatnshlotum skal gefa ástandseinkunn, svo sem eftir vistfræðilegu ástandi eða hvort þau séu menguð af mannavöldum.

Þá þarf að flokka vatnshlot eftir því raski sem þegar hefur verið unnið á þeim. Tilgreina skal sérstaklega vatnasvæði sem hefur verið raskað mikið af mannavöldum sem og svæði þar sem ný manngerð vatnshlot hafa verið búin til. Það á til að mynda við veituskurði vatnsaflsvirkjana. Margs konar aðrar flóknar reglur gilda um vatnshlot og flokkun þeirra sem óþarfi er að tíunda frekar eða kafa djúpt í.

Misskilningur um framkvæmdir

Ákveðins misskilnings hefur gætt hér á landi undanfarin misseri í umræðum um lög um stjórn vatnamála og innleiðingu vatnatilskipunar Evrópusambandsins. Þetta stafar einkum af stjórnsýslu- og dómsmálum í kringum Hvammsvirkjun í Þjórsá en virkjunarleyfi fyrir henni hafa tvívegis verið ógilt vegna þess að leyfin voru ólögmæt, í bæði skiptin vegna ákvæða í lögum um stjórn vatnamála.

Misskilningurinn snýr einkum að því að lög um stjórn vatnamála snúist á einhvern hátt öðru fremur um virkjanir og framkvæmdir. Því fer fjarri. Lögin snúast ekki um framkvæmdir, hvernig veita skuli þeim brautargengi eða finna leiðir til að raska viðkvæmum vatnasvæðum á Íslandi.

Meiriháttar rask á vatni og umgjörð þess er einfaldlega bannað með lögunum enda vatnsauðlindin svo dýrmæt að henni má ekki spilla. Grundvallarmarkmið vatnatilskipunarinnar er að vernda öll vatnasvæði.

Undanþáguheimild

Samkvæmt vatnatilskipun Evrópusambandsins er sem fyrr segir ekki leyfilegt að raska ástandi vatns. Aðildarríki EES-samningsins teljast þó ekki brjóta gegn þessu grundvallarmarkmið ef þau setja í lög sérstaka undanþáguheimild frá þessu banni. Það er þó ekki skylda heldur ákvörðun hvers ríkis hvort undanþáguheimild sé yfir höfuð lögfest. Undanþáguheimild er þó háð afar þröngum skilyrðum.

Ef óskað er eftir að raska vatnshloti með breytingum á ástandi vatns eða nýjum framkvæmdum má samkvæmt vatnatilskipuninni einungis veita undanþágu ef ótvírætt er sýnt fram á að ómögulegt sé að ná markmiðum viðkomandi framkvæmdar á vægari hátt eða milda áhrif hennar á vatnsgæði án óhóflegs kostnaðar. Ekki má heldur veita undanþágu ef markmiðum framkvæmdar má ná með öðrum útfærslum eða framkvæmdum annars staðar en í viðkomandi vatnshloti.

Afar brýnir almannahagsmunir

Það sem þó er mikilverðast er þriðja skilyrðið, en samkvæmt því verður breytingin að varða afar brýna almannahagsmuni. Þessa almannahagsmuni skal samkvæmt vatnatilskipuninni túlka mjög þröngt enda er umturnun og eyðilegging vatnasvæða alls ekki léttvægt eða hversdagslegt viðfangsefni.

Ef verkefni á fram að ganga eða hnignun vatns af öðrum ástæðum að vera réttlætanleg, þurfa almannahagsmunirnir sem eru undir að vera ennþá mikilvægari en það grundvallarmarkmið laganna að vernda viðkomandi vatnshlot, gæði þess og þá hagsmuni almennings og náttúru sem felast í því að halda vatni óspilltu.

Á ensku er hér talað um „overriding public interest“, þ.e. að almannahagsmunir séu, í tilteknu tilviki, svo mikilvægir að þeir séu sannanlega enn þyngri á metunum en hin mikilvæga vernd vatns.

Mat á brýnum almannahagsmunum

Eðlilega þarf að gera mat á þessum afar brýnu almannahagsmunum fyrir hvert einstakt verkefni, sem raskar vatni, enda eru ólíkir hagsmunir undir í hverju tilviki fyrir sig. Í leiðbeiningum með vatnatilskipuninni er þetta mat reifað og dæmi nefnd um almannahagsmuni sem mögulega gætu vegið þyngra en vernd vatns.

Undanþágu mætti til dæmis mögulega veita þegar heilsa og velferð almennings er undir, eins og þegar afla þarf neysluvatns í vatnsbólum. Orkuvinnsla getur mögulega fallið undir að varða afar brýna almannahagsmuni sem vegi þyngra á metunum en vernd vatnshlots, en það þarf veigameiri gögn til að sýna fram á það.

Vatnsaflsvirkjanir falla alls ekki sjálfkrafa í þann flokk að vera brýnni en vernd vatns, einvörðungu vegna þess að með þeim sé framleidd endurnýjanleg orka. Virkjunarhugmyndir þarf að meta hverja fyrir sig enda fylgir þeim mismunandi fórnarkostnaður þegar litið er til að mynda til kostnaðar við töpuð tækifæri í svokallaðri vistkerfisþjónustu og tap á líffræðilegum fjölbreytileika. Allt ofangreint er talsvert nýstárlegt í samfélagslegri umræðu hér á landi, því lögin um stjórn vatnamála „gleymdust“ á undarlegan hátt í mörg ár, ef svo má segja. Umræðan er því enn nánast á upphafsreit.

Sjálfkrafa flokkun stórvirkjana

Aftur að frumvarpi ráðherra sem nú liggur fyrir Alþingi. Með því vill ríkisstjórnin breyta lögum um stjórn vatnamála á þann veg að virkjanakostir sem settir hafa verið í nýtingarflokk rammaáætlunar yrðu sjálfkrafa látnir falla undir það að vega þyngra á metunum („overriding public interest“) heldur en vernd þess vatnshlots sem virkjanakosturinn liggur í. Ekkert slíkt mat hefur nokkurn tíma verið gert á vettvangi rammaáætlunar og er ekki hlutverk hennar.

Þessi breytingartillaga gengur ekki upp heldur brýtur gegn vatnatilskipun Evrópusambandsins. Þetta kemur fram í þeim lögfræðiálitum sem skrifuð hafa verið í tengslum við frumvarpið.

Með þessu yrði brotið alvarlega gegn EES-samningnum og sérmeðferð um stórvirkjanir fléttuð inn í annars yfirgripsmikil almenn vatnsverndarlög þar sem hvert inngrip skal rannsaka út af fyrir sig.

Þessi breyting sem lögð er fram með frumvarpinu gengur algjörlega í berhögg við nútímahugmyndir um vatnsvernd, vernd líffræðilegrar fjölbreytni og framtíð vatnsauðlindarinnar. Henni ber að hafna.

Höfundur er jarðfræðingur og formaður Náttúrugriða.