Áhætta fyrir aðra en ríkið að taka

Allar þær breytingar sem gerðar hafa verið á regluverki fjármálafyrirtækja til að tryggja að atburðirnir fyrir tíu árum muni ekki endurtaka sig í bráð hafa því miður ekki skilað sér í sama mæli í auknu trausti almennings í garð bankakerfisins,“ segir Unnur Gunnarsdóttir, forstjóri Fjármálaeftirlitsins (FME), í viðtali við Markaðinn.

„Við erum enn að heyra og lesa greinar um að ekkert hafi í raun breyst. Bankarnir heita sumir hverjir sömu nöfnunum, hafa einhvern veginn sömu ásýnd í huga almennings og fólk heldur því, kannski skiljanlega, að það hafi lítið breyst á þessum tíu árum. Það er auðvitað ekki rétt,“ útskýrir Unnur, „því umgjörðin um starfsemi bankanna, bæði hér á landi og erlendis, hefur tekið stakkaskiptum með þeim breytingum sem hafa verið gerðar til að sníða af þá alvarlegu vankanta sem komu í ljós þegar fjármálakreppan skall á með fullum þunga á Vesturlöndum haustið 2008.“

Stærstu breytingar sem gerðar hafa verið á regluverki fjármálastofnana í kjölfar alþjóðlegu fjármálakreppunnar lúta að hertum kröfum um eigið fé. Hafa þær hækkað frá því að þurfa að vera að lágmarki 8 prósent í yfir eða um 20 prósent í því skyni að bankar geti staðið af sér mögulega stór efnahagsáföll. Því hefur verið haldið fram, meðal annars af talsmönnum bankanna, að Íslendingar hafi gengið þjóða hvað lengst við innleiðingu á sérstökum eiginfjáraukum á undanförnum árum og sömuleiðis beitt meira íþyngjandi aðferðum við útreikning á áhættuvogum til að meta eiginfjárþörf bankanna. Afleiðingin sé sú að þeir þurfi að binda um tvöfalt meira eigið fé heldur en þekkist almennt hjá evrópskum bönkum.

Spurð út í þessa gagnrýni segir Unnur það ekki vera rétt að kröfur hér á landi séu umfram það sem almennt þekkist á Norðurlöndunum. „Íslensku bankarnir eru vissulega vel fjármagnaðir og gæði eigna þeirra hafa aukist mikið. En ef við lítum til nágranna okkar á Norðurlöndunum þá gera bankar þar sér alveg grein fyrir því að kröfur eftirlitsaðila um 20 prósent eiginfjárhlutföll, þegar allt er talið saman, eru komnar til að vera. Fyrstu árin eftir hrun þurftu íslensku bankarnir að búa við hærri kröfur um eigið fé en þekktist annars staðar en núna liggja þær á bilinu 19 til 22 prósent. Við höfum vissulega gengið nokkuð hratt fram við innleiðingu á sveiflujöfnunaraukanum, sem er núna 1,75 prósent, en hann á að taka mið af stöðu hagsveiflunnar og útlánasveiflunnar á hverjum tíma.“

Þá bendir Unnur á að það séu ástæður fyrir því að talið hefur verið nauðsynlegt að gera ríkar þjóðhagsvarúðarkröfur til íslenskra banka. „Við höfum haldið því fram, byggt á okkar greiningum, að það sé fyrir hendi ákveðin Íslandsáhætta, sem kemur meðal annars til vegna smæðar landsins og einhæfni í atvinnulífi, sem birtist í því hvað hagsveiflurnar eru alltaf krappar og hafa mikil áhrif á allt efnahagslífið. Þetta þýðir að bankarnir eru af þeim sökum viðkvæmari en ella fyrir auknum vanskilum, sem gerist mjög hratt þegar það verður niðursveifla, og því er þarna um að ræða undirliggjandi áhættuþætti sem hafa almenn áhrif á útlánagæði eigna þeirra.“

Finna jafnvægi í skattlagningu

Á það er stundum bent að of stífar eiginfjárkröfur geta leitt til minni útlánavaxtar og sömuleiðis að vaxtakjör sem heimili og fyrirtækjum bjóðast eru af þeim sökum lakari en ella. Hvað segirðu við því?

„Sveiflujöfnunaraukinn er einmitt hugsaður þannig að hægt sé að lækka hann í því skyni að örva útlánavöxt bankanna þegar aðstæður kalla á slíkt í hagkerfinu. Það er því verið að leita leiða til þess að búa svo um hnútana að eiginfjárkröfurnar séu ekki þannig útfærðar að þær valdi því að það verði of mikill samdráttur og á óheppilegum tíma varðandi útlánagetu bankanna.“

Bankarnir hafa að undanförnu greitt verulegar fjárhæðir í arð, bæði reglulegan og sérstakan, til hluthafa. Er arðgreiðslugeta þeirra á komandi árum minni en stundum er af látið?

„Svigrúmið fer að minnsta kosti ört minnkandi. Þeir eru búnir að trappa þetta talsvert mikið niður á skömmum tíma, hraðar en við áttum kannski von á, og hér eftir verða arðgreiðslurnar væntanlega mun hóflegri. Þá má kannski líka nefna, þar sem tveir af stóru bönkunum þremur eru í eigu ríkisins, greiða þeir bæði arð til ríkissjóðs og sérstakan bankaskatt. “

Skilurðu því gagnrýni þeirra í garð bankaskattsins?

„Já, ég geri það. Skatturinn raskar samkeppnisstöðu þeirra, bæði gagnvart innlendum og erlendum samkeppnisaðilum, og stjórnvöld þurfa að finna jafnvægi þegar kemur að slíkri skattlagningu. Þegar skatturinn var fyrst lagður á eftir fjármálahrunið þá var andrúmsloftið auðvitað þannig að bankarnir skyldu gjöra svo vel að borga fyrir það tjón sem þeir höfðu valdið. Skatturinn var síðan hækkaður 2014.“

Of mikil samþjöppun valds

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) hefur ítrekað talað fyrir breytingum á stofnanafyrirkomulagi fjármálaeftirlitsins hér á landi þannig að allt eftirlit með fjármálakerfinu verði fært til Seðlabanka Íslands. Þá komst starfshópur um endurskoðun á ramma peningastefnunnar sömuleiðis nýlega að svipaðri niðurstöðu og lagði til að Seðlabankinn yrði „einn ábyrgðaraðili fyrir þjóðhagsvarúð og eindarvarúð, og [hefði] yfirumsjón með greiningu, ákvörðun og beitingu allra þjóðhagsvarúðartækja.“

Spurð út í þessar hugmyndir segir Unnur að það sæti nokkurri undrun, hvað lýtur að gagnrýni AGS, að sjóðurinn virðist ekki taka neitt tillit til þeirra miklu umbóta sem gerðar hafa verið á stofnanaumgjörð fjármálaeftirlits á Íslandi á síðustu árum, ekki hvað síst með stofnun kerfisáhættunefndar og fjármálastöðugleikaráðs. Þá setti sjóðurinn á sínum tíma fram tillögur um að skipta Fjármálaeftirlitinu upp í það sem nefnt hefur verið tveggja turna fyrirkomulag. Ég hef verið því mótfallin og lagt megináherslu á að varðveita samlegðaráhrif og yfirsýn sem við höfum öðlast yfir alla markaði fjármálaþjónustu. Nýjustu tillögur sjóðsins hafa lotið að því að sameina stofnanirnar í heild sinni. Ef af því verður þyrfti eftir sem áður að huga að sjálfstæði eftirlitsákvarðana, svo sem með því að hafa áfram stjórn yfir Fjármálaeftirlitinu.

En er ekki mikilvægt, eins og reynslan hefur sýnt, að allt eftirlit með eigin- og lausafjárstöðu fjármálastofnana sé á hendi eins og sama aðila?

„Óbreytt fyrirkomulag hvað það varðar er ekkert til að verja. Ég tek undir að ákjósanlegast væri að eftirlit með eigin fé og lausafé fjármálafyrirtækja sé á ábyrgð sama stjórnvalds. Þetta er ákvörðun sem stjórnmálamenn þurfa að taka þar sem mælt er fyrir um þetta í lögum. Danir skoðuðu á sínum tíma að sameina seðlabankann og fjármálaeftirlitið og komust að þeirri niðurstöðu að þeir vildu ekki svona mikla samþjöppun valds. Ef sú leið yrði farin hér á landi þá yrði það líklega ein stærsta stofnun landsins með tæplega 300 starfsmenn. Hitt er svo annað mál að verði niðurstaðan að sameina stofnanirnar þá er þetta alltaf spurning um að finna á því skynsamlega útfærslu sem varðveitir það sem vel er gert og þær nái að bæta hvor aðra upp.“

Unnur nefnir einnig að starfshópur um endurskoðun laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi hafi lagt það til að eftirlit með lánastofnunum verði allt á hendi Fjármálaeftirlitsins. Þannig verði tekið upp sambærilegt stofnanafyrirkomulag og þekkist á Norðurlöndunum þar sem allt eftirlit með lausafé fjármálafyrirtækja er á hendi fjármálaeftirlitanna en ekki seðlabankanna.

Vogunarsjóðir rísi undir trausti

Þú hefur stýrt FME frá vori 2012. Hver eru erfiðustu málin sem hafa komið á þitt borð á þeim tíma?

„Það sem kemur fyrst upp í hugann er fall Sparisjóðs Vestmannaeyja og AFL-sparisjóðs á árinu 2015 sem voru í kjölfarið teknir yfir annars vegar af Landsbankanum og hins vegar af Arion banka. Það voru ekki auðveld mál og það þurfti að halda þannig á hlutunum að það yrði sem minnst tjón fyrir hluthafa og viðskiptavini. Þetta voru átakavikur á þessum tíma. Hitt málið, sem var ekki síður stórt og krefjandi fyrir eftirlitið, var mat FME á hæfni vogunarsjóða til að fara með virkan eignarhlut í Arion banka.“

Kaup þeirra á liðlega þriðjungshlut í Arion banka sætti talsverðri gagnrýni og margir virtust telja þá óhæfa til að fara með jafn stóran eignarhlut í bankanum óháð því hver yrði niðurstaðan af hæfnismati FME. Er þetta ekki til marks um að það er enn mikið vantraust í garð Fjármálaeftirlitsins?

„Maður er auðvitað meðvitaður um andrúmsloftið þegar rætt er um vogunarsjóði og banka. Það er ekki algengt í löndunum í kringum okkur að allur almenningur hafi eins mikinn áhuga og skoðanir á slíkum málum. Af þeim sökum má kannski segja að umræðan í samfélaginu um þetta mál hafi byggst meira á tilfinningum heldur staðreyndum og réttum upplýsingum. Það hefur til dæmis ekki náð almennri athygli að einungis tveir fjárfestingasjóðir voru metnir hæfir til að fara með virkan eignarhlut og annar þeirra skilgreindur sem aðili í samstarfi við Kaupþing.

Ég sagði það stundum hérna innan­húss að við værum „damned if we do, damned if we don’t“. Það var ekkert annað að gera en að vanda sig eins og hægt var og við öfluðum okkur ítarlegra upplýsinga til að rannsaka eigendur sjóðanna mjög langt aftur í keðjunni og könnuðum getu þessara aðila til að styðja fjárhagslega við bankann ef hann lenti í áföllum. Þar skipti sköpum það mikla og nána samstarf sem við eigum við margar eftirlitsstofnanir í Evrópu en í þessu máli var það ekki síst aðstoð og ráðgjöf frá Evrópska seðlabankanum og fjármálaeftirlitinu í Bretlandi sem kom þar að góðum notum. Það er gífurlega mikil­vægt fyrir Ísland að þessir aðilar, sem hafa verið metnir hæfir sem virkir eigendur að Arion banka, séu þannig eigendur að þeir rísi undir því trausti sem við höfum sýnt þeim.“

Er eitthvað sem fær þig til að ætla að svo sé ekki eftir þetta ferli?

„Nei, alls ekki. Það má kannski rifja upp að þegar við birtum opinberlega rökstuðning fyrir ákvörðun FME um mat á hæfi sjóðanna, sem er ekki algengt að sé gert erlendis, þá voru þar útlistaðar ákveðnar forsendur fyrir niðurstöðu eftirlitsins um að þeir gætu farið með virkan eignarhlut. Ef þær stæðust hins vegar ekki þá væri tilefni fyrir FME að taka upp að nýju mat á hæfi sjóðanna. Þetta er mjög sterkt tæki en það hefur ekki þurft að reyna á það.“

Áhætta fyrir aðra að taka

Nýafstaðið hlutafjárútboð og skráning Arion banka er talið geta greitt götu íslenska ríkisins til að fylgja í kjölfarið og hefja sölu á eignarhlutum sínum í Íslandsbanka og Landsbankanum. Er æskilegt að það gerist fyrr en seinna að stjórnvöld hugi að því að koma bönkunum í hendur einkaaðila?

„Maður sér það allavega ekki fyrir sér að ríkið ætli að halda á svona stórum hluta fjármálakerfisins til frambúðar. Hvernig og hvenær er best að standa að því söluferli er erfitt að spá um en ég sé ekki að það verði mikil hreyfing á þessum málum alveg á næstu misserum.“

Finnst þér stundum gæta lítils skilnings á að því fylgir talsverð áhætta fyrir ríkið að vera með tvo af þremur stærstu bönkunum í fanginu?

„Já, það er alveg rétt. Fólk virðist oft ekki gera sér grein fyrir því að þetta sé áhætta sem er ef til vill eðlilegra að einhverjir aðrir taki en ríkissjóður. Bankastarfsemi er í eðli sínu áhættusamur rekstur. Arðsemi viðskiptabankanna var miklu meiri og varði lengur en nokkur bjóst við vegna margvíslegra einskiptisliða. Sá tími er liðinn og við erum komin í umhverfi þar sem mun erfiðara verður fyrir bankana að skila góðri arðsemi og á sama tíma eru þeir að leita leiða til að aðlaga viðskiptamódel sitt að vaxandi samkeppni.“

Snúa vörn í sókn

Breytingar á löggjöf um greiðslumiðlun ásamt uppgangi fjártæknifyrirtækja er einmitt talið að muni umbylta allri fjármálaþjónustu á komandi árum og áratugum. Hefur FME yfirsýn yfir umsvif þessara fyrirtækja á lánamarkaði og hvernig er eftirliti með þeim háttað?

„Við höfum að minnsta kosti litið svo á að það standi okkur næst að fylgjast með starfsemi slíkra fyrirtækja. Það sem við höfum gert er að við opnuðum þjónustuborð til að auka sýnileika okkar þannig að fyrirtækin leiti til eftirlitsins sem fyrst til að athuga hvort starfsemi þeirra krefjist starfsleyfis. Að öðrum kosti eiga þau á hættu að FME grípi inn í seinna og þau verði þá útsett fyrir stjórnvaldssekt. Í sumum löndum, eins og í Bretlandi, hefur verið farin sú leið að opna svokallaðan „sandkassa“ sem er vettvangur þar sem fjártæknifyrirtækjum er gefið tækifæri til að prufukeyra leyfisskylda starfsemi undir handleiðslu eftirlitsins. Aðeins lítill hluti fjártæknifyrirtækja í Bretlandi sem hafa óskað eftir að komast í „sandkassann“ hefur hins vegar verið samþykktur. Við í FME höfum litið svo á að standi vilji til þess að gera slíkt hið sama hér á landi, í því skyni að auka nýsköpun á sviði fjármálaþjónustu, þá þyrfti til þess lagaheimild.“

Sérðu fyrir þér að vöxtur fjártæknifyrirtækja verði þannig að þau muni til framtíðar litið ógna viðskipta­módeli bankanna?

„Mér sýnist að bankarnir, bæði hér á landi og erlendis, séu að snúa vörn í sókn gagnvart þessari stöðu. Við skulum ekki gleyma því að íslensku bankarnir eru litlir í alþjóðlegum samanburði og þeir eru um leið dýrir í rekstri af því að þeir njóta ekki nægilegrar stærðarhagkvæmni. Það er dýrt fyrir bankana að keppa við fjártæknifyrirtækin í því að þróa nýjar tæknilausnir en hvernig þeim tekst upp þar gæti ráðið miklu um hversu lífvænleg viðskiptamódel þeirra eru til framtíðar. Bankarnir eru að fást við þessa nýju samkeppni á sama tíma og það er búið styrkja allar stoðir í bankarekstrinum með ærnum tilkostnaði; hvort sem þar er um að ræða aukið innra og ytra eftirlit eða strangari eiginfjárkröfur. Síðan koma þessir nýju aðilar inn á markaðinn, sem þurfa ekki að lúta þessum sömu kröfum, og það hefur lítið verið rannsakað hvaða áhrif það kunni að hafa á þá þjóðhagsvarúðarstefnu sem hefur verið byggð upp þegar vanskil taka að aukast með erfiðara árferði í efnahagslífinu. Ég á hins vegar síður von á því að við sjáum beinlínis byltingu í þessum efnum á næstu árum, eins og sumir höfðu kannski talið, heldur að þetta verði þróun yfir lengri tíma.“

Eitt af þeim málum sem þið þurftuð að fást við í fyrra var þegar Kortaþjónustan rambaði á barmi gjaldþrots í kjölfar greiðslustöðvunar breska flugfélagsins Monarch en mikil áhætta virðist hafa byggst upp í erlendri starfsemi þess á skömmum tíma. Var eftirliti FME nægjanlega vel háttað með starfsemi fyrirtækisins?

„Í dag er öll starfsemi Fjármálaeftirlitsins áhættumiðuð sem þýðir að fyrirtæki eru flokkuð með kerfisbundnum hætti eftir áhrifavægi sem byggir á því hvaða afleiðingar rekstrarstöðvun þeirra hefði fyrir hagsmuni almennings og fjármálakerfisins í heild. Þegar um er að ræða minni fyrirtæki, eins og í þessu tilfelli, þá þekkjum við því ekki starfsemi þeirra jafn vel enda þótt við förum auðvitað vel yfir skýrslur þeirra til eftirlitsins, ársreikninga og ársskýrslur, ásamt því að sinna öðrum grunnverkefnum. En ég held, eftir á að hyggja, að við getum verið mjög stolt af því hvernig tókst að styðja við fyrirtækið á þessum tíma og við lærðum heilmikið á því hvernig áhætta skapast í slíkum rekstri. Þannig að lærdómurinn af þessu máli situr eftir. Þótt við hefðum þekkt betur til reksturs Kortaþjónustunnar er heldur ekki endilega víst að við hefðum getað gert eitthvað meira.“