Skýrsla AGS: Aukin hætta á minni hag­vexti og meiri verð­bólgu

Sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, undir forystu Metodij Hadzi‑Vaskov og skipuð Thomas Gade, Amit Kara og Harri Kemp, átti fundi rafrænt dagana 26.–29. maí og í Reykjavík dagana 2.–11. júní 2026, meðal annars með Kristrúnu Frostadóttur forsætisráðherra, Ásgeiri Jónssyni seðlabankastjóra, Daða Má Kristóferssyni fjármálaráðherra og öðrum fulltrúum hins opinbera og einkageirans í tengslum við árlega úttekt sjóðsins á íslensku efnahagslífi. Við lok heimsóknarinnar gaf sendinefndin út eftirfarandi yfirlýsingu:

„Stjórnvöld hafa með viðeigandi hætti hert taumhald í hagstjórn til að bregðast við innlendum eftirspurnarþrýstingi. Þrátt fyrir það hafa launahækkanir verið töluverðar, verðbólga haldist mikil og verðbólguvæntingar háar. Jafnframt hefur aukin alþjóðleg óvissa vegna átaka í Mið-Austurlöndum aukið hættu á að hagvöxtur verði minni en ella og að verðbólga verði meiri. Meginverkefni hagstjórnarinnar eru því að koma verðbólgu í markmið og auka viðnámsþrótt gegn áföllum með því að auka svigrúm í ríkisfjármálum og halda áfram kerfislegum umbótum.“

Ytri staðan veikari

Í lauslegri þýðingu skýrslunnar, segir að dregið hafi verulega úr hagvexti frá miðju ári 2023 vegna aðhaldssamrar efnahagsstefnu, minna innflæðis vinnuafls og sértækra áfalla. Eftir samdrátt árið 2024 hafi mælst hagvöxtur 2025, studdur af einkaneyslu og fjárfestingu. Á sama tíma hafi vöxtur útflutnings verið lítill á meðan innflutningur jókst vegna fjárfestingar í gagnaverum, sem hafi leitt til aukins viðskiptahalla. 

Verðbólga hafi áfram verið vel yfir 2,5 prósenta markmiði Seðlabanka Íslands, sem endurspeglaði viðvarandi þrýsting vegna hækkunar launa og húsnæðiskostnaðar og áframhaldandi hárra verðbólguvæntinga. Þrátt fyrir að vinnumarkaður hafi kólnað séu launahækkanir áfram meiri en framleiðnivöxtur, sem auki verðbólguþrýsting og áhyggjur af samkeppnishæfni. Ytri staða þjóðarbúsins sé metin nokkru veikari en samrýmist undirliggjandi grunnþáttum.

Verðbólga nálgist markmið árið 2028

Sendinefndin spái hægri aukningu hagvaxtar og að hann verði 1,8 prósent árið 2026 og 2,1 prósent árið 2027. Efnahagsumsvif séu studd af viðsnúningi í útflutningi og batnandi fjármálaskilyrðum. Talið sé að meðalverðbólga verði áfram mikil eða 5,2 prósent árið 2026 og 3,2 prósent árið 2027, áður en hún nálgist markmið í upphafi árs 2028. 

Hagvöxtur til meðallangs tíma styðjist við aukna framleiðni, sem stafi af áframhaldandi fjölbreytni í útflutningsgreinum, meðal annars í fiskeldi, líftækni, endurnýjanlegri orku og stafrænum innviðum, að því gefnu að áfram verði unnið að því að efla samkeppnishæfni, draga úr skorti á sérhæfðu vinnuafli og styðja nýsköpun.

Helstu áhættuþættir felist í aukinni spennu í alþjóðamálum, meiri launahækkunum en búist sé við og truflunum í lykilútflutningsgreinum. Megináhættan niður á við sé ef stríð í Mið-Austurlöndum verður enn alvarlegra eða dregst á langinn. Hærra orkuverð samhliða þrengri fjármálaskilyrðum og minni hagvexti í helstu viðskiptalöndum, eins og gert hafi verið ráð fyrir í alvarlegri sviðsmynd í WEO-ritinu í apríl 2026, gætu leitt til þess að efnahagshorfur versni töluvert. 

Í slíkri sviðsmynd yrði hagvöxtur 0,6 prósentum minni í ár og 0,5 prósentum minni árið 2027 og verðbólga yrði 0,8 prósentum meiri í ár og 1,7 prósentum meiri 2027. Minni þörf fyrir innflutt eldsneyti og hagstæð samsetning orkunotkunar dragi þó úr neikvæðum áhrifum á Ísland samanborið við önnur þróuð ríki.

Aðgerðir beinist frekar að heimilum í viðkvæmri stöðu ef verð helst hátt

Hvað ríkisfjármál varðar segir að áformað aðhald í ríkisfjármálum feli bæði í sér tekjuöflunaraðgerðir og aðhald í útgjöldum sem á heildina dragi lítillega úr eftirspurn í hagkerfinu árið 2026. Helstu tekjuöflunaraðgerðir séu innleiðing kílómetragjalds á ökutæki og heilsársáhrif breytinga á veiðigjöldum en aðhald í útgjöldum byggist á hagræðingu og skipulagsbreytingum hjá hinu opinbera. 

„Þessi stefna er viðeigandi í ljósi þess að verðbólga er enn mikil og mikilvægt er að efla svigrúm í ríkisfjármálum. Jafnframt ættu tímabundnar aðgerðir sem miða að því að draga úr áhrifum hærra orkuverðs, þar á meðal lækkun virðisaukaskatts á eldsneyti, að vera til skamms tíma og falla niður eins og fyrirhugað er þar sem þær skekkja upplýsingagildi verðs og eru ekki nægilega markvissar. Ef orkuverð helst hátt lengur en nú er gert ráð fyrir ættu frekari aðgerðir að beinast að heimilum í viðkvæmri stöðu og vera fjármagnaðar með mótvægisaðgerðum annars staðar í fjárlögum til að tryggja að markmið um afkomu ríkissjóðs náist.“

Fjármálaáætlun geri ráð fyrir að jafnvægi náist í ríkisfjármálum árið 2027 og að afgangur verði á ríkisfjármálum í kjölfarið, sem myndi stuðla að áframhaldandi lækkun skulda hins opinbera. Þetta markmið sé viðeigandi í ljósi þess að skuldir hins opinbera eru hærri en á Norðurlöndunum og þjóðarbúið viðkvæmt fyrir áföllum. Þótt fyrirhugaðar tekjuöflunaraðgerðir séu mikilvægar sem hluti stefnunnar sé jafnframt gert ráð fyrir áframhaldandi aðhaldi í útgjöldum, meðal annars með því að draga úr launakostnaði hins opinbera. 

Spár sendinefndarinnar, sem byggi eingöngu á lögfestum aðgerðum, bendi til þess að verði fyrirhuguðum aðgerðum fylgt eftir muni þær í aðalatriðum nægja til þess að ná markmiðum um afkomu ríkissjóðs. Til lengri tíma sé búist við auknum útgjaldaþrýstingi vegna vaxandi útgjalda til heilbrigðismála og nauðsynlegra fjárfestinga í innviðum þótt hann sé hóflegur í samanburði við mörg önnur þróuð ríki.

Gætu íhugað hækkun VSK og afnám skattfrelsis íbúðarhúsnæðis

Þá segir að auknar opinberar fjárfestingar, sérstaklega í orku- og samgönguinnviðum, séu nauðsynlegar til að vinna upp viðhaldsskuld, draga úr flöskuhálsum, styðja við fjölbreytni atvinnulífsins og auka framleiðslugetu hagkerfisins til lengri tíma. Áform stjórnvalda um stofnun ríkisfyrirtækis á sviði innviða og aukin áhersla á samvinnuverkefni hins opinbera og einkaaðila gætu hjálpað til við að örva frekari fjárfestingu. Mikilvægt verði að tryggja að tengd áhætta í ríkisfjármálum, þar á meðal ábyrgðir og skuldbindingar utan efnahagsreiknings, sé vel afmörkuð, skráð með gagnsæjum hætti og háð reglubundnu eftirliti.

Reynist frekari aðgerða þörf til að ná markmiðum fjármálaáætlunarinnar, mæta langtímaútgjaldaþrýstingi eða auka fjárfestingar í innviðum gætu stjórnvöld íhugað eftirfarandi:

• Tekjuöflunaraðgerðir: Hækkun lægra virðisaukaskattsþrepsins og/eða þrenging á umfangi þeirra vara og þjónustu sem falla undir það gæti skilað viðbótartekjum sem nema allt að 0,5 prósentum af landsframleiðslu. Einnig mætti auka skattlagningu húsnæðis, meðal annars með því að takmarka undanþágu frá fjármagnstekjuskatti vegna söluhagnaðar af íbúðarhúsnæði og hækka fasteignaskatt á óbyggðu landi. Auk þess sé svigrúm til að draga úr útgjöldum, meðal annars með því að endurmeta hækkunina frá árinu 2020 á hámarki rannsóknar- og þróunarkostnaðar fyrirtækja, sem veitir rétt til skattaívilnunar.
• Hagræðing í opinberum útgjöldum: Greining nefndarinnar bendi til svigrúms til hagræðingar og endurforgangsröðunar útgjalda, meðal annars með því að bæta árangur í menntakerfinu fyrir óbreytt útgjaldastig, endurskoða útgjöld til tómstunda- og afþreyingarþjónustu og halda aftur af vexti launakostnaðar hins opinbera. Slíkar umbætur gætu stutt við hagvöxt til meðallangs tíma og jafnframt styrkt sjálfbærni ríkisfjármála.

„Reynist tekjuöflunaraðgerðir og hagræðing í útgjöldum ekki nægjanlegt til að skapa það svigrúm sem þarf til aukinna innviðafjárfestinga gætu stjórnvöld íhugað hægari aðlögun að skuldamarkmiðinu. Slík nálgun ætti að fylgja skýrri upplýsingagjöf um aðgerðir og tímasetningar þeirra til að undirstrika skuldbindingu stjórnvalda við fjármálareglur og skuldaviðmið til meðallangs tíma.“

Öflug umgjörð auki trúverðugleika

Þá segir að breytt fjármálaregla ætti að stuðla að aðhaldi í útgjöldum til meðallangs tíma. Gildandi löggjöf veiti traustan grundvöll fyrir reglubundnu endurmati á núverandi tveggja prósenta hámarki á vexti útgjalda í ljósi óvissu um framtíðarhagvöxt Íslands, viðkvæmni gagnvart áföllum og breytinga á samsetningu og kostnaði opinberrar þjónustu. 

Áframhaldandi viðleitni til að efla Fjármálaráð sé jákvæð en muni krefjast verulegrar eflingar á styrk þess og fjárveitingu. Regluleg birting tímanlegra og sjálfstætt sannprófanlegra ársfjórðungslegra upplýsinga um ríkisfjármál, sem samræmast afmörkun fjármálareglunnar, myndi enn fremur auka gagnsæi. Í því samhengi undirstriki nýleg óvissa um halla hins opinbera árið 2025 mikilvægi tímanlegrar upplýsingamiðlunar og samhæfingar á milli stofnana. Að lokum myndi það auka gagnsæi enn frekar að útvíkka umfang fjárlaga og fjármálareglna þannig að hvort tveggja nái til allrar starfsemi ríkisins.

Taumhaldið þurfi að vera þétt um nokkurt skeið

Hvað peningastefnu varðar segir í skýrslunni að á meðan verðbólga og verðbólguvæntingar eru enn yfir markmiði hafi peningastefnan takmarkað svigrúm til að líta fram hjá ytri áföllum, þar á meðal áhrifum hærra alþjóðlegs orkuverðs vegna stríðsins í Mið-Austurlöndum. Nýleg hækkun meginvaxta endurspegli þennan þrýsting og frekari vaxtahækkanir kunni að reynast nauðsynlegar á næstunni ef verðbólguþrýstingur verður viðvarandi eða eykst enn frekar.

Þegar verðbólguþrýstingur fer minnkandi væri hægfara lækkun meginvaxta viðeigandi en stefnan ætti engu að síður að vera áfram aðhaldssöm þar til kjölfesta verðbólgu og verðbólguvæntinga við markmiðið er tryggð. Greining nefndarinnar bendi til þess að spáð þróun verðbólgu sé samrýmanleg hægfara lækkun meginvaxta yfir tíma en að draga ætti varlega úr aðhaldi peningastefnunnar og ætti það jafnan að ráðast af nýjustu gögnum. Hætta á aukinni verðbólgu, sérstaklega vegna launaþróunar eða orkuverðs, myndi kalla á að vextir haldist háir lengur en ella, á meðan viðvarandi verðbólga undir markmiði myndi skapa svigrúm fyrir hraðari vaxtalækkanir.

Enn frekari stækkun forðans myndi draga úr áhættu

Aukin áhersla á miðlun upplýsinga, einkum með kerfisbundinni notkun ólíkra sviðsmynda sem sýna tengsl launaþróunar, verðbólguvæntinga og viðbrögð peningastefnunnar, myndu auka gagnsæi og stuðla að traustari kjölfestu verðbólguvæntinga. Eftir því sem óvissa minnkar myndi hægfara þróun í átt að verðbólgumarkmiði, sem byggir í auknum mæli á spám, bæta fyrirsjáanleika og draga úr sveiflum.

Efling gjaldeyrisforða, meðal annars með reglubundnum gjaldeyriskaupum Seðlabanka Íslands, hafi aukið viðnámsþrótt hagkerfisins. Þótt gjaldeyrisforðinn teljist nægjanlegur í varúðarskyni myndi aukning hans í átt að efri mörkum viðmiðunar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um nægjanlegan gjaldeyrisforða (ARA) draga enn frekar úr áhættu af völdum ytri áfalla og gengissveiflna. Samhliða þessu myndi frekari þróun gjaldeyrismarkaðarins, þar á meðal afleiðumarkaða, örva þátttöku fjárfesta, bæta möguleika til áhættudreifingar og styrkja virkni markaðarins í heild.

Bankakerfið traust en veikleikar til staðar

Í kafla skýrslunnar um fjármálakerfið segir að bankarnir séu vel fjármagnaðir, arðbærir og lausafjárstaða þeirra sé sterk, auk þess sem gæði útlána séu almennt góð. Hins vegar séu vísbendingar um aukna áhættu í tilteknum atvinnugreinum, einkum í byggingariðnaði og ferðaþjónustu, þar sem veikari eftirspurn og auknar birgðir hafi aukið áhættu. Húsnæðismarkaðurinn hafi kólnað með lækkandi raunverði og auknu framboði, sem hafi dregið úr spennu á markaðnum en jafnframt aukið áhættu fyrir efnahag heimila.

Eiginfjáraukar bankanna séu áfram háir og hafi styrkt viðnámsþrótt fjármálakerfisins. Lánþegaskilyrði hafi reynst árangursrík við að takmarka áhættu og ætti að halda þeim að mestu óbreyttum, sérstaklega í núverandi umhverfi þar sem umsvif á húsnæðismarkaði hafa dregist saman. Nýleg slökun á skilyrðunum hafi hjálpað til við að vega upp á móti þrengri fjármálaskilyrðum í kjölfar dómsmála á íbúðalánamarkaði. 

„Nú þegar áhætta tengd húsnæðismarkaði hefur minnkað ætti að halda lánþegaskilyrðunum óbreyttum til að forðast að ýta undir frekari samdrátt á húsnæðismarkaði, á sama tíma og þau gegna áfram hlutverki sínu sem vörn gegn uppsöfnun áhættu. Viðleitni til að draga úr vægi verðtryggðra íbúðalána gæti styrkt miðlun peningastefnunnar, en mikilvægt er að tímasetja og innleiða slíkar breytingar af varfærni í ljósi þess hlutverks sem slík lán gegna við að styðja við viðnámsþrótt lántaka og fjármálastöðugleika.“

Þá segir að halda þurfi áfram að vinna úr ráðleggingum í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á fjármálakerfinu. 

„Við fögnum þeim umtalsverða árangri sem hefur náðst í innleiðingu ráðlegginga úr FSAP-úttektinni frá 2023. Frekari skref til að styrkja stjórnarhætti lífeyrissjóða og efla sjálfstæði fjármálaeftirlits eru áfram mikilvæg.“

Vilja fjölbreyttara atvinnulíf og einfaldara gjaldþrotakerfi

Hvað kerfislegar umbætur varðar segir að til að viðhalda hagvexti til meðallangs tíma þurfi meiri framleiðnivöxt og að stuðla að aukinni fjölbreytni í atvinnulífinu. Eftir því sem ferðaþjónustan verður rótgrónari og framlag hennar til hagvaxtar verður stöðugra muni áframhaldandi bati lífskjara í vaxandi mæli ráðast af umbótum sem auka framleiðni og vexti atvinnugreina sem skapa meiri virðisauka. Sterkar undirstöður íslensks efnahagslífs, þar á meðal öflugur mannauður og góð stafræn hæfni, skapi traustan grunn fyrir slíka þróun.

Umbætur sem ættu að beinast að því að efla samkeppnishæfni fyrirtækja, nýsköpun og skilvirkni vinnumarkaðarins:

• Minni hindranir í regluverki og einfaldari leyfisveitingar myndu styðja við samkeppni og vöxt fyrirtækja. Ísland viðhaldi enn tiltölulega háum aðgangshindrunum í ákveðnum þjónustugreinum, sem leiði til mikils framleiðnimunar á milli fyrirtækja, óhagkvæmrar tilfærslu framleiðsluþátta og hærri álagningar, sem stuðli að viðvarandi verðbólgu í þjónustugeiranum. Áframhaldandi viðleitni til að einfalda regluverk í því skyni að efla samkeppni og auka virkni atvinnulífsins sé jákvæð. Næstu skref ættu meðal annars að felast í frekari einföldun leyfis- og samþykktarferla, rýmkun óþarflega íþyngjandi takmarkana á erlenda fjárfestingu og aðkomu erlendra aðila að markaði, auk einfaldara gjaldþrotakerfis fyrir lítil og meðalstór fyrirtæki til að draga úr kostnaði við að hætta starfsemi og auðvelda tilfærslu fjármagns og vinnuafls til framleiðnari fyrirtækja og atvinnugreina.
• Að takast á við skort á sérhæfðu vinnuafli og að endurskoða fyrirkomulag launamyndunarer lykilatriði til að viðhalda samkeppnishæfni og styðja við hjöðnun verðbólgu. Aukinn kraftur í umbótum í menntakerfinu, aukið vægi starfs- og iðnmenntunar og betri tækifæri til endurmenntunar og starfsþróunar myndu draga úr misræmi milli framboðs og eftirspurnar eftir hæfni og auðvelda tilfærslu vinnuafls til atvinnugreina með meiri virðisauka. Hvað varðar launamyndun myndi það styrkja samhæfingu að opinberir starfsmenn tækju þátt í samræmdum kjaraviðræðum samhliða einkageiranum og að samningalotur væru betur samstilltar. Slíkt myndi stuðla að því að launaþróun í hagkerfinu væri í betra samræmi við framleiðnivöxt og verðbólgumarkmið. Aukið vald ríkissáttasemjara til að leggja fram sáttartillögur í bindandi atkvæðagreiðslu gæti auðveldað lausn langvarandi kjaradeilna.
• Nauðsynlegt er að loka innviðabili til að styðja við aukna fjölbreytni í atvinnulífinu og draga úr framboðshömlum. Aukning framleiðslu- og flutningsgetu í orkumálum, bættir samgönguinnviðir og öflugri stafræn tenging og stafræn færni myndu draga úr flöskuhálsum og styðja við fjölbreyttara atvinnulíf. Einfaldari ferlar við samþykkt verkefna og skilvirkara skipulagsumhverfi myndu stuðla að hraðari og tímanlegri framkvæmd fjárfestinga.
• Aukin skilvirkni í stuðningi við rannsóknir og þróun og efling nýsköpunarumhverfisins myndu styðja enn frekar við vöxt fyrirtækja og aukna fjölbreytni atvinnulífsins. Þrátt fyrir hátt hlutfall útgjalda til rannsókna og þróunar hafi árangur á sviði nýsköpunar verið misjafn. Ísland skili færri nýsköpunarafurðum en ætla mætti miðað við umfang fjárfestinga í rannsóknum og þróun. Þótt vistkerfi áhættufjármagns hafi eflst á undanförnum árum sé enn áskorun að styðja fyrirtæki til vaxtar eftir frumstig rekstrar. Aukin skilvirkni og markvissari útfærsla hvata til rannsókna og þróunar, ásamt frekari uppbyggingu markaðar fyrir áhættufjármagn, verði lykilatriði til að ná fram meiri árangri á sviði nýsköpunar.

Þá segir að nýlegur umbótapakki stjórnvalda, sem miði að því að efla langtímahagvöxt samræmist vel helstu tillögum nefndarinnar um kerfislegar umbætur. 

Forgangsmál í atvinnustefnu stjórnvalda til ársins 2035, einkum á sviði orkuinnviða, einföldunar regluverks, menntunar í STEM-greinum og stuðnings við nýsköpun, beinast að lykilsviðum sem séu nauðsynleg til að auka framleiðni og hagvaxtargetu hagkerfisins. 

Þar sem verkefnaáætlunin sé bæði umfangsmikil og metnaðarfull, með 35 aðgerðum á vegum tíu ráðuneyta í aðgerðaáætlun 2026–2027, verði lykilatriði að tryggja öfluga samhæfingu milli ráðuneyta, forgangsröðun aðgerða með mest áhrif og áframhaldandi eftirfylgni og upplýsingagjöf um framgang verkefna til að tryggja árangursríka og tímanlega framkvæmd.

Evra myndi minnka gengisáhættu en draga úr sjálfstæði

Í lok skýrslu sinnar kemur nefndin inn á helsta hitamál sumarsins, mögulegar viðræður um aðild að Evrópusambandinu og hugsanleg upptaka evru í framhaldinu.

Hvað það varðar segir nefndin að aðild að Evrópusambandinu og síðar evrusvæðinu myndi auka samþættingu í viðskiptum og fjármálum, afnema gengisáhættu gagnvart evrusvæðinu og gæti stutt við fjárfestingu og framleiðnivöxt. Upptaka evru gæti einnig stuðlað að því að festa verðbólguvæntingar í sessi til lengri tíma litið, auðveldað smám saman samleitni markaðsvaxta að vaxtastigi sambærilegra ríkja á evrusvæðinu og veitt aðgang að fjármálainnviðum evrusvæðisins, þar á meðal banka­sambandinu. 

Á hinn bóginn myndi upptaka evru fela í sér að sjálfstæð peningastefna og sveigjanleiki gengis yrðu ekki lengur til staðar. Þessi stjórntæki hafi gengt mikilvægu hlutverki við að bregðast við stórum og stundum ósamhverfum áföllum á síðustu fimmtán árum. Missir sjálfstæðrar peningastefnu myndi auka mikilvægi ríkisfjármálastefnu sem stöðugleikastjórntækis og gera ríkari kröfur til trausts gagnsveiflukennds ramma ríkisfjármála. 

Þar sem sveigjanleiki vinnumarkaðarins sé þegar mikill ætti áherslan að beinast að því að tryggja að launaþróun verði í samræmi við framleiðnivöxt og að hraða umbótum sem auka framleiðni, sem séu forsendur fyrir samkeppnishæfni gagnvart útlöndum, einkum þegar gengið er ekki lengur tiltækt sem aðlögunartæki. Ef ferlið til aðildar og upptöku evru heldur áfram undirstriki þessi sjónarmið jafnframt mikilvægi þess að ganga inn í myntbandalagið frá stöðu lítillar verðbólgu, sjálfbærra ríkisfjármála og gengi krónunnar í samræmi við undirliggjandi efnahagslega þætti. Það myndi draga úr hættu á að festa of hátt raungengi í sessi, sem gæti grafið undan samkeppnishæfni og þörf fyrir aðlögun í gegnum innri gengislækkun.