Að­lögun að hverju? Staða Ís­lands í aðildarferli Evrópu­sam­bandsins

Í umræðunni um þjóðaratkvæðagreiðslunni 29. ágúst hefur því verið haldið fram að ekki sé um samningaviðræður að ræða heldur „aðlögun“ að Evrópusambandinu. Þannig hafi Ísland ekkert um sín hlutskipti að segja í viðræðum við Evrópusambandið um aðild, heldur sé búið að ákveða allt fyrirfram.

Það er vissulega rétt að Evrópusambandið krefur umsóknarríki sín um að réttarríki, stjórnsýsla og stofnanir séu undir þann stakk búnar að geta verið fullgengt aðildarríki. Það er einnig rétt að umsóknarríki geta þurft að aðlaga sig, sína stjórnsýslu og kerfi að kröfum ESB. Þessi „aðlögun“ þarf jafnvel að eiga sér á meðan samningaviðræður eru í gangi. En hvað þýðir það í tilfelli Íslands?

Kaupmannahafnarskilyrðin

Þegar ESB talar um „aðlögun“ er yfirleitt verið að vísa til þeirra breytinga sem umsóknarríki þurfa að ráðast í til að uppfylla Kaupmannahafnarskilyrðin. Þetta eru þrjú skilyrði sem eru forsendur þess að ríki geti orðið hluti af Evrópusambandinu. Þau eru:

1. Lýðræði og réttarríki: Stöðugar stofnanir sem tryggja lýðræði, réttarríki, mannréttindi og vernd minnihlutahópa.
2. Markaðshagkerfi: Virkt markaðshagkerfi sem þolir samkeppni á innri markaði sambandsins.
3. Regluverk (Acquis communautaire): Vilji og geta til að taka upp allan stofnsáttmálann og lög Evrópusambandsins.

Skilyrðin eru frá 1993, sett fram í kjölfar falls kommúnismans þegar fyrrum austantjaldsríki litu í meira mæli til Evrópusambandsins. Mörg þessara ríkja bjuggu ekki við traust lýðræði, virkt réttarríki eða markaðshagkerfi. Sums staðar eru þessi viðmið ennþá ennþá til trafala og því hefur mikið púður farið í það að „aðlögun“ stjórnarfar, réttarríki og stofnanir þessara landa þeim gildum sem Evrópusambandið byggir á.

Helsta áskorunin fyrir flest umsóknarríki er að uppfylla þessar kröfur: Lýðræði, réttarríki, virkt markaðshagkerfi og skilvirka stjórnsýslu. Það á ekki við um Ísland.

Ísland uppfyllir Kaupmannahafnarskilyrðin. Þetta er staðhæft allt frá fyrsta áliti Framkvæmdastjórnarinnar frá 24. febrúar 2010.

Áskorun aðildar: Lýðræði og réttarríkið?

Mögrum ætti að vera kunnugt um hina margumtöluðu IPA-styrki sem Ísland fékk á meðan aðildarviðræður stóðu yfir. Þetta eru styrkir sem ESB veitir umsóknarlöndum til þess að undirbúa stjórnkerfi og markaðshagkerfi sitt til að vera í stakk búið að taka þátt í Evrópusambandinu. Sumir hafa jafnvel kallað þessa styrki „aðlögunarstyrki“, sem er svo sem í eðli sínu ekki endilega rangnefni. Markmiðið er að löndin aðlagist gildum á borð við virðingu fyrir mannréttindum minnihlutahópa, breyti dómskerfinu sínu þannig að það sé sjálfstætt og sanngjarnt, réttarvörslukerfinu þannig að þar ríki ekki spilling. Breytist og aðlagist þannig að stjórnarfarið þar sé virkt og byggist á hugmyndum um frjálst lýðræði.

Til dæmis má lesa skýrslur frá 2011 um Norður-Makedóníu, Serbíu og Króatíu þar sem er rætt hvaða verkefnum IPA-styrkirnir þurfi að beinast að. Þar er styrkjunum beint í verkefni sem eiga að styrkja réttarríkið og mannréttindi og auka viðnámsþrótt efnahagsins, svo fátt eitt sé nefnt.

Fyrir flest umsóknarríki hefur hin eiginlega „aðlögun” falist í að efla réttarríki, draga úr spillingu, styrkja dómstóla og byggja upp stjórnsýslu. Ísland stendur ekki frammi fyrir slíkum áskorunum.

Áskorun Íslands: Að efla þýðingamiðstöð og styrkja stjórnsýsluna

Hverjar felast þá áskoranir Íslands? Í skýrslu um stöðu Íslands er farið yfir á hvaða sviðum Ísland þurfi að styrkjast. Þar er ekki minnst á þörf á að styrkja dómstóla, uppræta spillingu eða byggja upp stjórnsýslu.

Vissulega er þess getið að stjórnsýsla Íslands sé lítil, en það er varla stóra fréttin úr þessari skýrslu. Stóru tíðindin er að Ísland stenst Kaupmannahafnarskilyrðin og að IPA-styrkirnir fari í það að efla þýðingarmiðstöð Íslands, byggja upp þekkingu og að styrkja stjórnsýsluna með endurmenntun og þjálfun sérfræðinga til að takast á við ESB-sérhæfð verkefni.

Verkefnin sem IPA-styrkirnir fóru í í fyrra aðildarferli Íslands voru á borð við að þýða regluverk Evrópusambandsins (eitthvað sem hefur einfaldast til muna með tilkomu mállíkana), styrkja Hagstofuna til þess að taka saman ýmisskonar tölfræði og endurnýjun á tollkerfi Tollstjórans, sem var komið til ára sinna.

Í þessum verkefnum er engin meiriháttar „aðlögun“ að eiga sér stað. Ekkert af þessum verkefnum fólst í að endurreisa stjórnsýsluna frá grunni, verkefni um að auka lýðræðis- og mannréttindavitund almennings, eða að uppræta spillingu í löggæslu og dómskerfinu. Það er nokkuð einstakt að ári eftir að aðildarumsóknarferlið fór síðast formlega í gang að efling þýðingamiðstöðvar og gerð nýs tollkerfis hafi verið meginverkefni í aðdraganada inngöngu inn í sambandið.

Sterk staða þrátt fyrir litla stjórnsýslu

Ísland er með virkt markaðshagkerfi, öfluga stjórnsýslu sem hefur sýnt fram á getu til að innleiða regluverk Evrópusambandsins og er með öflugt réttarríki sem virðir mannréttindi. Ísland er jafnvel leiðandi á ýmsum af þessum sviðum. Sérstaða Íslands er dregin fram í skýrslu utanríkisráðherra frá 2013 um stöðu samningaviðræðna Íslands og ESB þar segir á bls. 31:

„Þess skal getið að það þykir einsdæmi að kafli sem tekur til þessa málefnasviðs, þ.e. réttarvörslu og grundvallarréttinda, sé opnaður og jafnframt lokað til bráðabirgða á sömu ríkjaráðstefnu, þar sem kaflinn hefur reynst nýrri aðildarríkjum Evrópusambandsins einn sá erfiðasti í viðræðum þeirra um aðild.“

Að fullyrða að aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið séu ekkert annað en aðlögunarviðræður er því reynd fullyrðing um að Ísland sé ekki með virkt markaðshagkerfi, sé ekki með virkt réttarríki og eigi í erfiðleikum með að virða mannréttindi. Bersýnilega gengur því fullyrðing um aðlögunarviðræður ekki upp.

Engin aðlögun í sjónmáli

Þegar uppi er staðið er Ísland nú þegar búið að uppfylla nær allar þær kröfur sem Evrópusambandið gerir til þess að geta gengið inn í Evrópusambandið. Við þurfum þannig ekki að „aðlagast“ því við uppfyllum Kaupmannahafnarskilyrðin. Engin af þeim IPA-verkefnum eða „aðlögunarstyrkjum“ fólu á sínum tíma í sér óafturkræfa aðlögun á stjórnkerfi Íslands, heldur fóru þeir í að styrkja getu stjórnsýslunnar eða auka tæknilega samhæfingu til að geta sinnt þeim verkefnum sem felst í því að vera fullgildur aðili að sambandinu.

Í umræðu um aðild að Evrópusambandinu er stundum gefið í skyn að meint „aðlögun“ feli í sér upptöku regluverks ESB fyrir inngöngu, t.d. sameiginlega landbúnaðar- eða sjávarútvegsstefnu. Það er fjarri lagi. Í samningaviðræðum við ESB kunna hinsvegar að koma upp álitamál um hvernig stofnanaumgjörð Íslands vilji, geti og ætli að takast á við að framkvæma reglur sambandsins. Það þýðir þó ekki að Ísland þurfi að aðlaga stofnanir og regluverk fyrir aðild að ESB. Þess í stað verði hægt að sýna fram á með tímasettum áætlunum hvernig við ætlum að innleiða það sem út af ber eftir að af hugsanlegri aðild verður.

Ísland á að geta gengið hnarreist til samninga við Evrópusambandið. Verkefni Íslands í áframhaldi aðildaviðræðum er ekki að „aðlagast“ Evrópusambandinu heldur að semja um hvernig tekið yrði mið af sérstöðu Íslands og hvernig sérstaða Íslands getur styrkt Evrópusambandið.

Höfundur er sagnfræðingur og með meistaragráðu frá Oxfordháskóla, aðstoðarmaður þingflokks Samfylkingarinnar og fyrrverandi skrifstofustjóri þingmanns á Evrópuþinginu og notaði ekki gervigreind til að skrifa þessa grein.