Fjárlög 2015 – er breytinga að vænta?

Fjármálastefna hins opinbera gegnir mikilvægu hagstjórnarhlutverki. Á síðastliðnum áratugum hafa útgjöld hins opinbera vaxið meira á Íslandi en í öðrum iðnvæddum ríkjum og eru þau með því mesta sem gerist. Á síðasta ári voru opinber útgjöld 46% af vergri landsframleiðslu, verulegum hluta eftirspurnar í hagkerfinu er þannig stýrt af hinu opinbera.

Reynast oft marklítil

Á hverju hausti eru fjárlög næsta árs lögð fram og innihalda þau ítarlega útfærslu á stefnu stjórnvalda í fjármálum ríkissjóðs. Þar kemur fram hversu stóran hluta þjóðartekna ríkið ætlar að taka til sín í formi skatta og innan hvaða ramma útgjöldin eigi að falla. Því miður er reynslan sú að fjárlögin reynast oftast marklítil. Nánast undantekningalaust eyðir ríkissjóður umfram fjárheimildir fjárlaga og jafnvel þó að brugðist sé við með því að veita auknar heimildir til útgjalda í fjáraukalögum verður niðurstaðan í flestum tilvikum sú að útgjöldin vaxa umfram heimildir. Framúrkeyrsla ríkisútgjalda er viðtekin venja sem einskorðast ekki við mögur ár ríkissjóðs í kjölfar bankahruns heldur á sér langa sögu. Á þensluárunum 2004-2007 var t.a.m. umframkeyrsla ríkisútgjalda frá fjárlögum að meðaltali 7% á ári og hefur verið á svipuðum slóðum síðan.

Í ársbyrjun 2009 settu stjórnvöld fram fjögurra ára rammaáætlun til að koma á jafnvægi í ríkisrekstri. Tilgangur þess að lögð var fram áætlun til nokkurra ára var að tryggja aðhald og festu í útgjaldastýringu ríkisins. Áætlunin gekk út á að aðlögunarþörfinni yrði mætt með blandaðri leið skattahækkana og niðurskurðar. Skemmst er frá því að segja að áætlunin gekk ekki eftir, umframkeyrsla ríkisútgjalda hélt áfram og lengri tíma tók að ná jöfnuði í ríkisrekstri en lagt var upp með. Á endanum voru það skattahækkanir sem vörðuðu leiðina að hallalausum fjárlögum og þrátt fyrir að jafnvægi hafi nú náðst milli útgjalda og tekna ríkisins er ekki þar með sagt að aðlöguninni sé lokið. Ríkissjóður skuldar í dag ríflega heila landsframleiðslu og vaxtabyrðin er of þung. Til að setja þetta í samhengi jafngildir vaxtakostnaður ríkissjóðs öllum þeim viðbótartekjum sem ríkið hefur fengið úr skattahækkunum á fyrirtæki og einstaklinga á síðustu árum. Það gefur því augaleið að mikilvægt er að svigrúm skapist í rekstri ríkissjóðs á næstu árum til að ráðast í niðurgreiðslu skulda. Að öðrum kosti mun vaxtakostnaður verða ríkissjóði slík byrði að það mun koma verulega niður á möguleikum stjórnvalda til þess að t.d. að minnka álögur eða bregðast við áföllum um komandi framtíð.

Viðkvæm staða ríkissjóðs

Hvers má vænta af fjárlögum 2015? Langtímaáætlanir stjórnvalda sem lagðar voru til grundvallar síðustu fjárlaga bera því miður ekki vott um róttækar breytingar í rekstri ríkissjóðs. Þvert á móti er gert ráð fyrir „hóflegri útgjaldaaukningu“ á komandi árum en lítilsháttar afgangi á rekstri vegna aukinna tekna. Ekki er gert ráð fyrir að skuldir verði greiddar niður heldur er treyst á að skuldahlutfallið lækki samfara verðbólgu og auknum hagvexti. Full ástæða er hins vegar til að hafa áhyggjur af skuldastöðunni en komi til bakslags í hagkerfinu gæti hún fljótt orðið ósjálfbær. Staðan á ríkissjóði er viðkvæm og er einstaklega mikilvægt nú að fjárlögin sem lögð verða fram í haust sýni meira aðhald heldur en lagt hefur verið upp með í fyrri áætlunum. Ennfremur sýnir reynslan að háleit markmið duga ekki ein og sér. Tryggja þarf að markmiðunum verði framfylgt og er það ekki síður það verkefni sem mikilvægast er að ríkisstjórnin einhendi sér í.

Í nýju frumvarpi til laga um opinber fjármál er lagt til að tekin verði upp tvískipt fjármálaregla sem nær bæði til afkomu og skulda hins opinbera. Eins og fram hefur komið eru vandamál ríkissjóðs að mestu bundin við agaleysi á útgjaldahlið. Tekjur ríkissjóðs hafa oft á tíðum verið miklar, t.a.m. á þenslutímum, og hefur ríkissjóður þá getað skilað ágætis afkomu þrátt fyrir mikinn vöxt útgjalda. Slík þróun er ekki sjálfbær og til að fyrirbyggja áframhaldandi útgjaldavöxt hins opinbera væri skref í rétta átt að lögfesta útgjaldareglu samhliða þeim tillögum sem koma fram í frumvarpinu. Á endanum er þetta hins vegar spurning um hvort pólitískur vilji sé til bættra vinnubragða eða hvort menn ætli að taka sénsinn.