Hvort vegur þyngra: sjálfstjórnarréttur eða sjálfbærni sveitarfélaga?

Lágmarksíbúafjöldi sveitarfélaga

Í lok júní 2021 voru breytingar gerðar á sveitarstjórnarlögum og í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda í málaflokknum var lögfest ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga, í því skyni að auka sjálfbærni sveitarfélaga og getu þess til að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Sveitarfélög með undir 1.000 íbúa við almennar sveitarstjórnarkosningar 2026, þurfa að leitast við að ná 1.000 íbúamarkinu innan árs frá kosningum, með því að:

• hefja formlegar sameiningarviðræður við annað eða önnur sveitarfélög eða,
• vinna álit um stöðu sveitarfélagsins, getu þess til að sinna lögbundnum verkefnum og um þau tækifæri sem felast í mögulegum kostum sameiningar sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög.

Frá og með síðustu sveitarstjórnarkosningum árið 2022 miðar lágmarkið við 250 íbúa.

Lagabreytingarnar eru í samræmi við þingsályktun um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019-2033 og aðgerðaráætlun fyrir árin 2019-2023 þar sem m.a. kemur fram það markmið að sveitarfélög hafi ekki færri íbúa en 1.000.

Ákveði sveitarstjórn að hefja formlegar viðræður í stað þess að skila áliti þá þarf að skipa samstarfsnefnd. Nefndin skilar áliti sínu sem fer til umræðna í sveitarstjórnum viðkomandi sveitarfélaga. Formlegum sameiningarviðræðum lýkur með kosningu íbúa sveitarfélaganna.

Á síðasta kjörtímabili aðstoðaðu ráðgjafar KPMG fjölmörg sveitarfélög við framkvæmd valkostagreiningar þar sem ólíkir sameiningarvalkostir voru metnir. Í kjölfarið var samráð haft við íbúa viðkomandi sveitarfélags um hvort og þá við hvaða sveitarfélag/sveitarfélög ætti að hefja sameiningarviðræður. Sú leið er til þess fallin að stuðla að aukinni sátt meðal íbúa og eignarhaldi á ákvörðun um sameiningarviðræður.

Álit um stöðu sveitarfélagsins

Í stað þess að fara í formlegar sameiningarviðræður við annað/önnur sveitarfélög getur sveitarstjórn, í sveitarfélagi þar sem íbúar eru undir íbúamörkum sveitarstjórnarlaga, ákveðið að skila inn áliti um stöðu sveitarfélagsins og getu þess til að sinna lögbundnum verkefnum. Samkvæmt lögunum skila sveitarfélög álitinu til ráðuneytis sveitarstjórnarmála sem veitir umsögn um álitið. Álitið og umsögn ráðuneytisins þarf svo að kynna fyrir íbúum sveitarfélagsins með fullnægjandi hætti. Ráðherra hefur gefið út leiðbeiningar um þau atriði sem eiga að koma fram í umræddu áliti en um er að ræða m.a. upplýsingar um hvernig lögbundnum og ólögbundnum verkefnum er sinnt, fjárhagsleg viðmið undanfarinna þriggja ára, hvort lögbundinni stefnumörkun og skipun í nefndir hafi verið sinnt og upplýsingar um mögulega sameiningu sveitarfélagsins við annað eða önnur sveitarfélög.

Sjálfstjórnarréttur vs. sjálfbærni

Ákvæðið um lágmarksíbúafjölda tók efnislegum breytingum í þinglegri meðferð frumvarpsins. Frumvarpið gerði upphaflega ráð fyrir því að ráðherra gæti sameinað sveitarfélag, sem hefði íbúafjölda undir íbúalágmarkinu í þrjú ár samfleytt, öðru eða öðrum nærliggjandi sveitarfélögum. Töluverð andstaða var við þá útfærslu ráðuneytisins sem að mati margra umsagnaraðila gekk of nærri sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga og braut í bága við jafnræði og meðalhóf. Að mati meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis var „afar brýnt að ná fram samstöðu um þær breytingar sem ráðast [ætti] í til þess að efla sveitarstjórnarstigið“ og því var ákvæðinu breytt með ofangreindum hætti og heimild ráðherra felld niður.

Í umræðunni um lögbundinn lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga hljóta alltaf að vegast á tvö meginsjónarmið. Annars vegar stjórnarskrárbundinn sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sem kveður á um að sveitarfélög skuli ráða málefnum sínum sjálf, eftir því sem lög ákveða. Hins vegar koma upp sjónarmið um sjálfbærni sveitarfélaga. Sjálfbærni sveitarfélaga í víðu samhengi felur m.a. í sér hvort þau hafi sett sér skilgreind markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda og kolefnisjöfnun auk aðgerða svo að þeim markmiðum verði náð, hvort rekstur þeirra er sjálfbær, hvort þau hafi getu og burði til að sinna lögbundnum verkefnum sínum og veita íbúum sínum lögbundna grunnþjónustu s.s. í félags- og fræðslumálum. Fjölmörg sveitarfélög sinna lögbundinni grunnþjónustu í samstarfi við annað eða önnur sveitarfélög t.a.m. í formi byggðasamlags eða með því að annað sveitarfélag taki að sér að veita þjónustuna. Með lagabreytingunum var reynt að ná utan um ofangreind meginsjónarmið, án þess að ganga of nærri sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga. Ekki eru þó allir sammála um að það hafi tekist og hafa gagnrýnisraddir verið uppi varðandi útfærslu ákvæðisins sem sumir telja ganga of langt.

Á Íslandi eru 64 sveitarfélög. Þar af eru 10 sveitarfélög með undir 250 íbúa. Þessi sveitarfélög eiga því að hafa skilað áliti um getu þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum sínum eða hefja formlegar sameiningarviðræður við annað eða önnur sveitarfélög. Eftir næstu sveitarstjórnarkosningar mun fjöldi sveitarfélaga með undir 1.000 íbúa, vera 29. Þau sveitarfélög þurfa því að fara að huga að þeirri vinnu.

Höfundur er ráðgjafi hjá KPMG.