Nýtt lands­fram­lag – og hvað svo?

Innan fárra vikna þarf Ísland að skila inn nýju landsframlagi gagnvart Parísarsamningnum og gera grein fyrir stefnu sinni í loftslagsmálum fram til ársins 2035. Í nýlegri grein fjölluðum við um landsframlagið og tengsl þess við skuldbindingar Íslands og markmið stjórnvalda um kolefnishlutleysi árið 2040. Nú beinum við sjónum okkar að næstu spurningu: Hvað þarf að gera til að hrinda stefnu stjórnvalda í framkvæmd?

Þörf á samstíga stjórnsýslu

Eins og sannast hefur síðustu árin gerist fátt sjálfkrafa í loftslagsmálum. Alþjóðlegar stofnanir á borð við Efnahags- og framfarastofnunina (OECD) og Milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC) hafa lengi beint þeim skilaboðum til ríkja að markmið um kolefnishlutleysi kalli á heildræna endurhugsun á stefnumörkun og ákvörðunum hins opinbera, þvert á málaflokka. Hluti slíkrar vinnu felst í að samhæfa aðgerðir stjórnkerfisins og tengja þær við ákvarðanir um ráðstöfun opinberra fjármuna. Um hið síðarnefnda var fjallað í skýrslu Loftslagsráðs fyrir þremur árum, þar sem fram kom að verulega skorti á tengsl milli loftslagsstefnu stjórnvalda og fjárlagagerðar hér á landi. Úr þessu hefur ekki verið bætt.

Hægt er að fara ýmsar leiðir í þessum efnum. Sem dæmi má nefna að í dönsku loftslagslögunum frá árinu 2020 er kveðið á um málsmeðferð sem tryggir formlegt samspil aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum og fjárlaga. Á hverju ári er sama ferlið endurtekið: Það hefst á því að danska loftslagsráðið gefur út stöðuskýrslu og ráðgjöf til stjórnvalda, auk þess sem stjórnvöld birta framreikninga um losun í mismunandi geirum samfélagsins. Á grundvelli þessara gagna gefur ráðherra loftslagsmála danska þinginu skýrslu að hausti um hvernig Danmörku miðar í málaflokknum og leggur til frekari aðgerðir. Tillögurnar rata beint inn í meðferð fjárlaga á þinginu þar sem ákveðið er hvort umræddar aðgerðir verði fjármagnaðar. Árinu lýkur síðan á því að ráðherra gerir þinginu grein fyrir stöðu landsins gagnvart loftslagsmarkmiðum sínum.

Hvaða útgjöld eru loftslagsútgjöld?

Þótt stjórnsýslu loftslagsmála hér á landi sé markaður rammi í lögum nr. 70/2012 um loftslagsmál hefur hún lengi verið ómarkviss og einkennst af óskýrleika, ófyrirsjáanleika og skorti á eftirfylgni. Oft er erfitt – jafnvel ómögulegt – að átta sig á því hvert útgjöld í málaflokknum renna og hvaða árangur hlýst af fjármögnuðum aðgerðum.

Fyrri ríkisstjórnir hafa stært sig af auknum fjárveitingum til loftslagsmála, en hvað þarf til að útgjöld teljist loftslagsútgjöld? Takmörkuð svör er að finna í gögnum um opinber fjármál enda dreifast fjárframlög til loftslagsmála ósundurgreind á ýmsa fjárlagaliði. Í þeim tilvikum sem stjórnvöld hafa birt yfirlit yfir framlög til málaflokksins hefur kostnaður við ýmsar aðgerðir verið flokkaður sem loftslagsútgjöld, þótt umdeilanlegt sé að slík flokkun sé réttlætanleg þar sem samdráttur losunar var tæplega eini tilgangurinn með viðkomandi aðgerðum. Nefna má framlög ríkisins til almenningssamgangna, göngu- og hjólastíga á höfuðborgarsvæðinu og grænmetisframleiðslu. Þá vakti athygli sú niðurstaða stjórnvalda fyrir þremur árum að „í víðum skilningi“ megi flokka alla starfsemi Veðurstofu Íslands undir loftslagsmál.

Afdráttarlaus aðgerðaáætlun sem fylgt er eftir

Brýnt er að bæta úr ofangreindu í tengslum við yfirstandandi vinnu við heildarendurskoðun laga um loftslagsmál. Þá hefur verið boðað að ný aðgerðaáætlun verði gefin út í haust og er ljóst að hún þarf að vera mun afdráttarlausari og markvissari en sú áætlun sem samþykkt var síðasta sumar, í tíð fyrri ríkisstjórnar. Í nýju áætluninni vonumst við til að sjá raunhæfar, útfærðar og fjármagnaðar aðgerðir sem ætlað er að ná mælanlegum árangri. Sérstaklega er mikilvægt að hverfa frá þeirri nálgun að blanda raunverulegum aðgerðum saman við lista yfir misjafnlega útfærðar hugmyndir og umfjöllun um hugsanleg umbótaverkefni innan stjórnsýslunnar. Við mótun áætlunarinnar þarf að hafa í huga að íslensk stjórnvöld bera ábyrgð á að draga úr losun frá öllum uppsprettum hér á landi, þar á meðal losun sem tengist stóriðju og landnotkun, en ekki bara samfélagslosun eins og stundum mætti ætla. Löngu tímabært er að hætta að vísa til samfélagslosunar sem losunar sem stjórnvöld „bera beina ábyrgð á“, enda sendir slík orðnotkun villandi skilaboð um umfang verkefnisins.

Hnitmiðuð aðgerðaáætlun er ekki síst nauðsynleg til að gera stjórnsýslunni sjálfri kleift að fylgjast með árangri af eigin aðgerðum og miðla skýrum upplýsingum um stöðu mála. Slíka upplýsingamiðlun verður að taka alvarlegar en stjórnsýslan hefur gert hingað til; verkefnisstjórn aðgerðaáætlunar ber lögum samkvæmt að gefa út árlega stöðuskýrslu um framgang aðgerða en þær hafa komið stopult út og veitt takmarkaðar upplýsingar. Raunar hefur engin slík skýrsla komið út síðan árið 2022, án sannfærandi skýringa og án sýnilegra viðbragða (sjá þó hér). Ekki verður til dæmis séð að Loftslagsráð, sem hefur það meginhlutverk að veita stjórnvöldum aðhald í loftslagsmálum, hafi gert athugasemd við það þegar skýrslurnar hættu að birtast.

Fjármögnun aðgerða

Í alþjóðlegri umræðu er vaxandi áhersla á að leita nýrra leiða til að fjármagna aðgerðir í loftslagsmálum. Alþjóðastofnanir hafa ítrekað bent á mikilvægi þess að stefnumótun ríkja og ráðstöfun á opinberu fé stuðli að auknum fjárfestingum einkaaðila, til dæmis í verkefnum á sviði grænnar eldsneytisframleiðslu, innviðauppbyggingar og kolefnisbindingar. Á síðustu árum hefur athyglin í auknum mæli beinst að fjármögnun nýsköpunarverkefna og upptöku nýrrar tækni, meðal annars til að fanga koldíoxíð og koma því til varanlegrar geymslu og/eða sjálfbærrar nýtingar. Í því samhengi má aftur líta til Danmerkur þar sem stjórnvöld hafa lengi unnið að stefnumótun um opinberan stuðning við slík verkefni. Á þessu sviði eru tækifæri Íslands meiri en margra annarra ríkja enda eru fyrirtæki hér á landi komin langt á veg við þróun margvíslegra tæknilausna og hafa vakið athygli víða um heim.

Stjórnvöld þurfa, með ofangreindar ábendingar alþjóðastofnana og reynslu annarra ríkja í huga, að móta mun beittari stefnu en hingað til um aðkomu sína að fjármögnun innlendra loftslagsverkefna. Hér undir falla ákvarðanir um nýtingu stjórntækja á borð við úthlutanir úr samkeppnissjóðum, skattalega hvata, samstarfsverkefni opinberra aðila og einkaaðila, opinber innkaup og inngrip sem draga úr áhættu fjárfesta. Stefnan ætti meðal annars að beinast að því að nýta tekjur Íslands af sölu losunarheimilda í ETS-kerfinu í þágu innlendra aðgerða, ásamt tekjum af kolefnisgjaldi, losunargjaldi og skattlagningu F-gasa.

Auk þess er hægt að stuðla að fjármögnun og fjárfestingum einkaaðila með því einfalda meðali að tala skýrar: auka gæði og fyrirsjáanleika löggjafar og stefnumótunar, þar á meðal stefnu um hagræna hvata og erlendar fjárfestingar, og nota rödd hins opinbera til að liðka fyrir alþjóðlegri samvinnu og viðskiptum á kolefnismörkuðum.

Raunhæft mat á kostnaði

Þótt aðgerðir í loftslagsmálum séu kostnaðarsamar ber flestum greinendum saman um að enn dýrkeyptara verði að halda að sér höndum. Fyrir utan kostnað sem samfélög standa frammi fyrir vegna afleiðinga loftslagsbreytinga, svo sem fjölgunar atburða á borð við flóð, skriðuföll, gróðurelda og aftakaveður, getur verið dýrt fyrir ríki að standast ekki skuldbindingar sínar. Fjallað er um þetta í írskri skýrslu sem Loftslagsráð benti á nýlega, þar sem fram kemur að Írland muni, miðað við núverandi horfur, þurfa að kaupa landsheimildir af öðrum ríkjum fyrir milljarða evra til að uppfylla kröfur sem Írar hafa undirgengist um samdrátt samfélagslosunar. Í skýrslunni er lögð áhersla á að þennan kostnað megi minnka verulega með því að herða á innlendum aðgerðum.

Þetta á einnig við á Íslandi sem tilheyrir sömu stjórnkerfum og Írland vegna skuldbindinga EES-samningsins. Þegar kostnaður af loftslagsaðgerðum hér á landi er metinn, eins og skylt er að gera samkvæmt lögum um loftslagsmál, nægir ekki að áætla beinan kostnað við aðgerðir. Einnig þarf að taka mið af mögulegum framtíðarkostnaði ríkissjóðs við að íslensk stjórnvöld nái ekkimarkmiðum sínum, en sá kostnaður felst meðal annars í töpuðum tekjum sem tengjast nýtingu ETS-sveigjanleikans, kaupum á landsheimildum af öðrum EES-ríkjum og kaupum á kolefniseiningum á alþjóðlegum mörkuðum.

Þetta reddast … ekki af sjálfu sér

Þótt vissulega þokist ýmislegt í rétta átt hér á landi hafa óraunhæf markmið, ómarkvissar aðgerðir, skortur á upplýsingum og – oft og tíðum – aðgerðaleysi hins opinbera staðið árangri og framþróun fyrir þrifum og skapað langvarandi óvissu, upplýsingaóreiðu og vantraust. Eins og við höfum bent á í fyrri greinum og sjá má á mælaborði á vefsíðunni Himinn og haf stefnir losun á Íslandi ekki í rétta átt. Þrátt fyrir óvanalega ríkt aðgengi að endurnýjanlegri raforku og jarðhita til húshitunar er losun hér á landi mikil og samanburður við nágrannalöndin okkur óhagstæður hvort sem miðað er við íbúafjölda eða landsframleiðslu.

Líkt og önnur lönd stendur Ísland nú frammi fyrir stórum ákvörðunum sem, hvort sem okkur líkar betur eða verr, munu kalla á umtalsverð fjárútlát. Stjórnvöld þurfa í því samhengi að standa undir leiðtogahlutverki sínu með því að taka hugrakkar ákvarðanir, stundum andspænis þónokkurri óvissu, og ráðstafa fjármunum með vönduðum og trúverðugum hætti á grundvelli bestu fáanlegra upplýsinga. Þessar ákvarðanir þarf að taka fljótt og örugglega en þær þurfa engu að síður að vera vel undirbúnar og gagnsæjar, þannig að hægt sé að veita stjórnvöldum aðhald og sinna eftirfylgni, bæði innan stjórnkerfisins og utan.

Þekking og langtímasýn

Í þessu sambandi er lykilatriði að byggja upp betri þekkingu og hæfni hins opinbera og tryggja skýrari verkferla og samvinnu milli málaflokka – ekki síst milli loftslagsráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Stuðla þarf að ríkari aðkomu sérfræðinga að undirbúningi ákvarðana, festu og fyrirsjáanleika í málsmeðferð og markvissara samstarfi og samtali við atvinnulíf, almenning og hagsmunaaðila. Of margar tilraunir til umbóta síðustu árin hafa strandað á skeri, oft að því er virðist sökum þess að málaflokkinn skortir nægilega trausta umgjörð til að standa af sér gagnrýni, þrýsting hagsmunaaðila, eða ráðherraskipti.

Kolefnishlutleysi er verkefni sem krefst bæði seiglu og skýrrar langtímasýnar, en hvort tveggja er háð því að stjórnmálamenn og kjósendur hafi þekkingu og skilning á vandanum sem við er að etja. Í umræðu um loftslagsmál mega tilvísanir til hagsmuna Íslands ekki einskorðast við efnahagslega hagsmuni til skemmri tíma heldur þurfa ákvarðanir stjórnvalda einnig að horfa til áhættu sem landinu er búin vegna afleiðinga loftslagsbreytinga. Í því samhengi má meðal annars nefna vaxandi öfgar í veðri, frekari hlýnun og súrnun sjávar, aukna ókyrrð í lofti með tilheyrandi áhrifum á flugsamgöngur og áhættu tengda veikingu veltihringrásar Atlantshafsins (AMOC).

Að leggja spilin á borðið

Síðast en ekki síst þarf hið opinbera að senda frá sér afdráttarlaus og heiðarleg skilaboð um stöðu landsins í loftslagsmálum og forðast að halda spilunum þétt að sér þegar stórar ákvarðanir eru undirbúnar. Það á meðal annars við um landsframlagið sem á að skila í næsta mánuði og mun móta umgjörð um loftslagsstefnu stjórnvalda næsta áratuginn – og mun jafnframt skipta sköpum varðandi möguleika Íslands á að ná markmiði sínu um kolefnishlutleysi árið 2040. Skýr og markviss upplýsingagjöf er ekki bara forsenda þess að almenningur, fjölmiðlar, vísindasamfélagið og hagsmunaaðilar geti veitt ráðamönnum endurgjöf, gagnrýni og aðhald – hún er líka lykilþáttur í að byggja upp traust á stjórnvöldum og stuðning við loftslagsaðgerðir. Sem verður ekki vanþörf á næstu árin.

Höfundar eru sérfræðingar í loftslagsmálum.