Prófessorinn, hag­fræðingurinn og full­veldið

Undanfarnar vikur hafa farið fram áhugaverð skoðanaskipti um fullveldi, þjóðréttarskuldbindingar og Evrópusambandið. Annars vegar hefur Margrét Einarsdóttir prófessor við Háskólann í Reykjavík haldið því fram að Ísland hafi þegar framselt hluta ríkisvalds með þátttöku í alþjóðlegu samstarfi, svo sem innan NATO, með aðild að Mannréttindasáttmála Evrópu og í gegnum EES-samninginn og því væri ESB- aðild fyrst og fremst framhald þeirrar þróunar. Hins vegar hefur Erna Bjarnadóttir hagfræðingur bent á að mikilvægt sé að gera skýran greinarmun á þjóðréttarskuldbindingum annars vegar og formlegu framsali ríkisvalds hins vegar. Athyglisvert er að þrátt fyrir þennan ágreining tekur Margrét sjálf fram grein sinni að með aðild að Evrópusambandinu væri „gengið lengra, sérstaklega varðandi framsal löggjafarvalds, en almennt í hefðbundnu alþjóðasamstarfi. Um það er ekki deilt.“ Ágreiningurinn virðist því ekki fyrst og fremst snúast um hvort ESB-aðild feli í sér meira valdframsal en annað alþjóðlegt samstarf, heldur hvernig beri að skilja og skilgreina það valdframsal í stjórnskipunarlegum skilningi. Að mínu mati er sá greinarmunur lykillinn að upplýstri umræðu.

Ágreiningurinn virðist við fyrstu sýn snúast um fullveldi. Þegar betur er að gáð snýst hann hins vegar um merkingu hugtaka. Er hver sú alþjóðlega skuldbinding sem takmarkar athafnafrelsi ríkis sjálfkrafa framsal ríkisvalds? Eða er eðlismunur á því að skuldbinda sig gagnvart öðrum ríkjum annars vegar og færa hluta af opinberu valdi sínu til yfirþjóðlegra stofnana hins vegar?

Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fara Alþingi og forseti saman með löggjafarvaldið, stjórnvöld með framkvæmdarvaldið og dómendur með dómsvaldið. Þegar Ísland gerir alþjóðasamninga skuldbindur ríkið sig vissulega gagnvart öðrum ríkjum. Það þýðir þó ekki sjálfkrafa að þetta vald flytjist úr landi. Í íslenskri stjórnskipun gildir meginreglan um tvíeðli réttarins: þjóðréttarskuldbinding þarf almennt stoð í íslenskum lögum til að hafa bein réttaráhrif innanlands.

Þegar EES-samningurinn var lögfestur reyndi sérstaklega á þennan greinarmun. Stuðningsmenn samningsins byggðu á því að hann fæli ekki í sér framsal löggjafarvalds í sama skilningi og aðild að Evrópusambandinu. Í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar kom fram að aðild að EES-samstarfinu fæli ekki í sér afsal íslensks ríkisvalds og síðar komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu í hinu svokallaða Erlu Maríu máli að EES-samningurinn fæli ekki í sér framsal löggjafarvalds. Þessi greinarmunur milli þjóðréttarskuldbindinga og formlegs valdframsals hefur því verið hluti af íslenskri stjórnskipunarumræðu í áratugi.

Þessi munur sést einnig í 21. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem gert er ráð fyrir að Alþingi samþykki samninga ef þeir fela í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Kjarni málsins er því ekki hvort Ísland taki á sig alþjóðlegar skuldbindingar. Það gerir hvert nútímaríki. Spurningin er fremur hvort vald til að setja bindandi reglur, taka stjórnvaldsákvarðanir eða skera úr ágreiningi færist frá íslenskum handhöfum ríkisvalds til yfirþjóðlegra stofnana.

Samkvæmt stofnsáttmálum Evrópusambandsins fela aðildarríkin stofnunum þess ákveðnar valdheimildir. Á sumum sviðum hefur sambandið einkarétt til lagasetningar. Á öðrum sviðum deilir það valdheimildum með aðildarríkjunum. Á þeim sviðum sem valdheimildir hafa verið framseldar geta stofnanir sambandsins tekið ákvarðanir sem binda aðildarríkin, jafnvel þótt einstök ríki séu ósammála niðurstöðunni.

Af þeim sökum hafa margir stjórnskipunarréttarfræðingar talið að aðild Íslands að Evrópusambandinu myndi kalla á stjórnarskrárbreytingu. Um það hafa bæði stuðningsmenn og andstæðingar aðildar yfirleitt verið sammála, þótt þeir hafi sannanlega verið ósammála um hvort slík breyting væri æskileg.

Í skrifum sínum hefur Margrét réttilega bent á að ekkert ríki í nútímaheimi njóti algers og óskoraðs athafnafrelsis. Það er sannarlega rétt. Öll ríki takmarka svigrúm sitt með alþjóðasamningum og samstarfi.

En það leiðir ekki sjálfkrafa til þeirrar niðurstöðu að allar slíkar takmarkanir séu stjórnskipunarlega sambærilegar.

Einmitt hér tel ég að leiðir þeirra skilji. Margrét leggur áherslu á að alþjóðasamningar geti takmarkað athafnafrelsi ríkja. Erna leggur hins vegar áherslu á að greina verði á milli slíkra skuldbindinga og þess þegar löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald flyst til yfirþjóðlegra stofnana. Að mínu mati er sú aðgreining í nánara samræmi við þá stjórnskipulegu nálgun sem almennt hefur verið byggt á í íslenskri umræðu um EES og valdframsal

Í þessari umræðu gleymist einnig oft eitt atriði sem skiptir verulegu máli: hlutverk Evrópudómstólsins.

Fræðimenn hafa lengi bent á að Evrópudómstóllinn hafi mótað Evrópurétt með mun virkari hætti en algengt er um landsdómstóla. Í dómum á borð við Van Gend en Loos og Costa gegn ENEL hefur verið byggt á því að Evrópuréttur geti haft bein réttaráhrif og forgang gagnvart landsrétti aðildarríkjanna. Sú réttarhefð hvílir á þeirri forsendu að aðildarríkin hafi, á afmörkuðum sviðum, takmarkað fullveldisréttindi sín og falið stofnunum sambandsins vald sem er annars eðlis en hefðbundnar þjóðréttarskuldbindingar.

Í Costa-dóminum komst Evrópudómstóllinn jafnframt að þeirri niðurstöðu að aðildarríkin hefðu takmarkað fullveldisréttindi sín og flutt tilteknar valdheimildir til hins nýja réttarkerfis Evrópubandalagsins. Sú niðurstaða hefur haft grundvallarþýðingu fyrir þróun sambandsins síðan.

Þess vegna er villandi að setja NATO, Mannréttindasáttmála Evrópu, EES og Evrópusambandið allt undir sama hatt. Allt eru þetta mikilvæg alþjóðleg tengsl. En stjórnskipulegt eðli þeirra er ekki hið sama. Þjóðréttarskuldbinding, sem þarf innleiðingu í landsrétt og er framkvæmd af íslenskum stjórnvöldum og dómstólum, er ekki það sama og fyrirkomulag þar sem yfirþjóðlegar stofnanir geta á tilteknum sviðum sett reglur og mótað réttarástand með beinum hætti.

Þetta skiptir máli vegna þess að umræðan um fullveldið snýst að lokum ekki um orð heldur vald.

Hún snýst um það hvar endanlegt ákvörðunarvald er staðsett. Hvort það er áfram hjá íslenskum stofnunum eða hvort ákveðnir þættir þess hafa verið færðir til stofnana utan ríkisins.

Þeir sem vilja að Ísland gangi í Evrópusambandið geta talið að kostirnir vegi þyngra en það vald sem framselt er. Aðrir geta komist að gagnstæðri niðurstöðu.

Um það má deila og eðlilegt er að skiptar skoðanir séu uppi.

En sú umræða verður aðeins upplýst ef við erum sammála um hvað raunverulega er verið að ræða. Þjóðréttarskuldbinding og framsal ríkisvalds eru ekki endilega sami hluturinn, þótt hvort tveggja geti takmarkað athafnafrelsi ríkis.

Að mínu mati liggur þar kjarni þeirrar umræðu sem Margrét Einarsdóttir og Erna Bjarnadóttir hafa vakið til lífsins. Og þar liggur jafnframt kjarni fullveldisspurningarinnar.

Höfundur er lögmaður.