Þjóðin á síðasta orðið

Það er athyglisvert að lesa ummæli margra sem hafa lagt orð í belg í tilefni af komandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Sumir hafa lýst henni eins og keppni, talað um að toppa of snemma og aðrir eins og hér sé á ferð tilefni til samkvæmis og þá sé stemningin besti mælikvarðinn. Afar margir eru á lágu plani og hreyta út úr sér fúkyrðum um menn og málstaði. Þjóðaratkvæðagreiðsla á að gefa yfirvöldum aukið lögmæti í ákvarðanatöku, veita þeim skýrt og trúverðugt umboð, í máli sem annars gæti klofið samfélagið um langa hríð. Á tímum alþjóðlegs óróa skiptir slíkt umboð miklu. Stjórnvöld sem taka afdrifaríka ákvörðun þurfa að geta sýnt fram á að hún hvíli ekki aðeins á þingmeirihluta heldur upplýstum vilja almennings. Þaðan sem lögmætið hefur nú svona almennt verið talið koma síðastliðnar aldir.

Þjóðaratkvæðagreiðsla er ekki sjálfkrafa gæðastimpill á lýðræði eða upplýstan almenning. Lögmætið ræðst ekki aðeins af því hver fær síðasta orðið, heldur einnig af því hvernig spurningin er afmörkuð, hvaða upplýsingar liggja fyrir og hvort kjósendur skilja hvað þeir eru raunverulega beðnir um að ákveða. Þetta skiptir sérstaklega máli 29. ágúst þegar Íslendingar greiða atkvæði um hvort hefja eigi að nýju aðildarviðræður við Evrópusambandið.

Hvað er raunveruleg þátttaka?

Sherry R. Arnstein (1969) setti þessa mótsögn fram í frægri grein um átta þrep borgaraþátttöku. Módelið hennar eða stigi er greiningartæki til að mælir hversu mikið vald færist í reynd til borgaranna í samráði. Neðst á stiganum eru launstjórn (e. manipulation) og meðhöndlun (e. therapy) og sýndarþátttaka þar sem almenningur er leiddur að fyrirfram ákveðinni niðurstöðu eða viðhorf hans meðhöndluð sem vandamál sem þurfi að laga. Þar fyrir ofan koma upplýsingagjöf, samráð og málamyndafriðþæging. Fólk fær upplýsingar, er spurt álits eða fær takmarkaðan aðgang að ferlinu, en hefur enga tryggingu fyrir því að framlag þess breyti niðurstöðunni. Arnstein kallar þetta sýndarmennsku (e. tokenism). Þátttakan er sýnileg en valdið helst að mestu á sama stað. Efst eru samstarf, framselt vald og borgarastjórn. Þar hafa borgararnir ekki aðeins málfrelsi heldur raunverulegt vægi í ákvörðuninni. Þeir geta samið um valdið, ráðið úrslitum í afmörkuðum málum eða stjórnað ferlinu sjálfir.

Þjóðaratkvæðagreiðsla er sérstakt fyrirbæri í þessu samhengi. Sé niðurstaðan bindandi eða stjórnvöld skuldbinda sig skýrt til að virða hana færist úrslitavaldið til kjósenda. Að því leyti stendur hún ofar en hefðbundið samráð á stiga Arnstein en leysir ekki spurninguna um gæði lýðræðislega ferlisins. Kjósendur kunna að hafa vald til að velja milli já og nei án þess að ráða miklu um það sem sagt er þar á milli. Hún getur haft úrslitavaldið án þess að hafa fengið sambærilegt vald yfir dagskránni, upplýsingunum eða því hvernig valkostirnir voru skilgreindir.

Elinor Ostrom sýndi með rannsóknum sínum á sameiginlegum auðlindum að stofnanir verða traustari þegar þeir sem þurfa að lúta reglunum geta sjálfir tekið þátt í að móta og breyta þeim. Eitt af meginviðmiðum hennar um sjálfbæra stjórnun er einmitt að þeir sem reglurnar varða hafi raunverulegt aðgengi að sameiginlegri ákvarðanatöku (Ostrom, 1990). Þetta þýðir ekki að þjóðin geti samið milliríkjasamning á opnum borgarafundi. Sérþekking, trúnaður og samningssvigrúm eru óhjákvæmileg. En lýðræðislegt umboð verður veikara ef almenningur fær aðeins að velja milli valkosta sem stjórnvöld og öflugir hagsmunaaðilar hafa þegar skilgreint án sýnilegrar umræðu um forsendurnar.

Um hvað er raunverulega verið að kjósa?

Kosningin 29. ágúst snýst formlega um hvort hefja eigi að nýju aðildarviðræður við ESB. Hún snýst ekki um aðild og ekki um fullmótaðan samning. Samt hefur ákvörðunin áhrif á hvernig Ísland staðsetur sig í yfirstandandi breytingum á alþjóðakerfinu. Hún varðar ekki aðeins hugsanleg kjör á lánum, vexti, verðtryggingu eða gjaldmiðil. Hún varðar einnig öryggi, samningsstöðu, auðlindir, fullveldi og það með hvaða hætti Ísland ætlar að tengjast stærri valdablokkum.Vextir og verðtrygging eru ekki léttvæg mál. Fyrir skuldsett heimili eru þau áþreifanlegri en geopólitík og geta ráðið úrslitum um lífskjör. En þau verða villandi ef þau eru tekin úr samhengi og látin standa fyrir ákvörðunina í heild. Skammgóður vermir getur reynst dýr ef horft er fram hjá þeim umbrotum sem ákvörðunin á að svara.

Þess vegna skiptir máli hvernig umræðan er römmuð inn. Ef hún snýst aðallega um einstaka stjórnmálamenn, uppákomur dagsins, vinsældir, stemningu eða afmarkað loforð um fjárhagslegan ávinning, hvert er samráðið þá í reynd? Þjóðin fær vissulega að greiða atkvæði. En hefur hún fengið tækifæri til að meta ákvörðunina á þeim forsendum sem gera henni kleift að veita upplýst umboð? Gefur ákvörðunin framkvæmdum stjórnvalda lögmæti? Þetta ávarpar umræðan um hvort einfaldur meirihluti eigi að ráða framhaldi málsins.

Arnstein myndi vara við því að rugla upplýsingagjöf saman við vald. Það er ekki nóg að stjórnvöld birti gögn á vefsíðu og segi síðan að allar upplýsingar hafi legið fyrir. Upplýsingar þurfa að vera skiljanlegar, aðgengilegar og settar fram þannig að kjósendur sjái bæði sterkustu rökin með og á móti. Óvissan þarf líka að vera sýnileg. Stjórnvöld eiga ekki aðeins að segja hvað þau vonast til að fá, heldur einnig hvað þau vita ekki, hvað getur breyst og hvaða afleiðingar kunna að fylgja hvorri niðurstöðu.

Alþjóðleg viðmið um þjóðaratkvæðagreiðslur leggja einmitt áherslu á skýra spurningu, hlutlægar upplýsingar og jafnræði milli sjónarmiða. Kjósendur eiga að geta myndað sér skoðun án þess að upplýsingavaldið sjálft ýti þeim að fyrirfram æskilegri niðurstöðu (Venice Commission, 2022). Rannsóknir OECD á ígrunduðum borgaraferlum benda sömuleiðis á að flókin ákvörðun krefjist tíma til að læra, vega gögn og hlusta á andstæð sjónarmið. Upplýst dómgreind verður ekki til við það eitt að upplýsingarnar séu tæknilega tiltækar (OECD, 2020).

Ábyrgðin á umræðunni

Stjórnvöld bera mestu ábyrgðina vegna þess að þau ákveða tímasetninguna, móta spurninguna og hafa mestan aðgang að upplýsingum. Þau þurfa að útskýra hvað umboðið nær yfir, hvaða samningsmarkmið verði lögð til grundvallar og hvað gerist eftir já eða nei. Þau þurfa einnig að greina skýrt á milli þess sem hægt er að segja opinberlega og þess sem verður að vera trúnaðarmál vegna samningsstöðu Íslands. Trúnaður getur verið lögmætur. En hann má ekki verða almenn afsökun fyrir því að halda forsendum ákvörðunar frá kjósendum.

Stjórnarandstaðan ber ekki minni ábyrgð á gæðum umræðunnar þótt ábyrgð hennar sé annars eðlis. Það er auðveldara að draga fram veikleika, sérhagsmuni og einstök mistök þegar maður ber ekki sömu ábyrgð á samningsferlinu sjálfu. Stjórnarandstaðan ber ábyrgð á að ákvörðunin verði ekki tekin án gagnrýnnar prófunar. Að ala á vantrausti er ekki það sama og að veita aðhald.

Fjölmiðlar og áhrifavaldar bera einnig ábyrgð. Í litlu samfélagi getur einn þáttur, eitt myndband eða ein setning breytt stefnu umræðunnar. Hlaðvarpar og samfélagsmiðlar vilja gjarnan njóta frelsis hins óformlega samtals, jafnvel þegar dreifing þeirra og áhrif eru orðin sambærileg við fjölmiðla.Við það myndast tómarúm þar sem ábyrgðin er óljós. Áhrifin eru raunveruleg, en ábyrgðinni er stundum hafnað með vísan til þess að þetta sé aðeins samtal, skemmtun eða stemning. Þegar áhrifamiklir þátttakendur segja að fólk þurfi enga siðapostula heldur velji einfaldlega að vera þar sem stemningin ríkir, er lýðræðislegri dómgreind skipt út fyrir félagslegt aðdráttarafl. Lýðræði er ekki keppni um bestu stemninguna. Það krefst þess að áhrifafólk geri greinarmun á því að hafa rétt til að tala og því að taka ábyrgð á þeim áhrifum sem ummæli þess hafa.

Ábyrgðin endar samt ekki þar. Borgararnir bera hana líka. Að hafa úrslitavald þýðir að ekki er hægt að skjóta ábyrgðinni á eigin afstöðu alfarið til annarra. Flestir hafa aðgang að meiri upplýsingum en nokkur fyrri kynslóð, en aðgangur er ekki það sama og skilningur. Leitarvélar og samfélagsmiðlar færa fólki ekki hlutlausan veruleika. Þau velja, raða og endurtaka efni sem staðfestir gjarnan það sem notandinn taldi fyrir. En þær bjóða líka upp á að fólk leiti sér fjölþættra upplýsinga og beiti á þær dómgreind. Borgaraleg ábyrgð felst því ekki aðeins í að leita upplýsinga heldur að leita vísvitandi að bestu rökum hinnar hliðarinnar. Hún felst í að greina milli staðreynda, kosningaloforða og spádóma, viðurkenna hvað maður veit ekki, og leyfa nýjum upplýsingum að hafa áhrif á afstöðuna.

Fyrsta og síðasta orðið

Þjóðaratkvæðagreiðslan getur veitt stjórnvöldum sterkt lýðræðislegt umboð. En til þess þarf meira en kjörseðil, rétt talin atkvæði og nauman meirihluta. Spurningin þarf að vera skýr. Afleiðingar já og nei þurfa að vera sýnilegar. Almenningur þarf að fá aðgang að sterkustu rökum beggja hliða og vita hvaða þættir eru enn óvissir. Stjórnvöld þurfa jafnframt að segja fyrir fram hvernig þau muni túlka niðurstöðuna og hvað þau telji sig hafa fengið umboð til að gera. Atkvæðaseðillinn getur fært þjóðinni úrslitavaldið. Hann færir henni ekki sjálfkrafa vald yfir dagskránni, upplýsingunum eða skilgreiningu valkostanna. Það þarf að tryggja með vönduðu ferli.

Íslendingar ættu að vera harðgerari en svo, eftir aldalanga búsetu á þessu veðraskeri, að láta gustinn bera sig langt af leið. Að vera harðger felst ekki í þrjósku. Það felst í að standa kyrr nógu lengi til að átta sig á hvaðan vindurinn blæs, hvað hann ber með sér og hvert maður ætlar sjálfur og hvort aðstæður gefi tilefni til að breyta um leið. Við getum ekki belgst út af stolti yfir stofnun Alþingis og komið síðan fram eins og lýðræðið felist aðeins í rétti okkar til að merkja við reit. Réttinum til að ráða fylgir ábyrgð á að leitast við að skilja hvað við erum að ákveða. Ef þjóðin á bæði fyrsta og síðasta orðið verður hún einnig að fá raunverulegt rými til að mynda sér skoðun, ekki á upphrópunum einstakra manna eða skýringum sem hljóma eins og í íþróttaþáttum á fótboltamótum. Ekki eftir því hvar besta semningin er. Þjóðin á betra skilið en það.

Höfundur er doktorsnemi í menningarstjórnun.

Heimildir:

Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.

OECD. (2020). Innovative citizen participation and new democratic institutions: Catching the deliberative wave. OECD Publishing.

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

Venice Commission. (2022). Revised code of good practice on referendums (CDL-AD(2022)015). Council of Europe.