Forsendur undanþágu hæpnar

Beiðni íslenskra stjórnvalda um undanþágu frá brennslutilskipun ESB var ekki byggð á neinum haldgóðum rökum. Undanþágan fékkst á þeim forsendum að skilyrðum hennar yrði framfylgt. Það brást nær algjörlega.

Sveitarfélög bera ábyrgð á meðhöndlun úrgangs í sínum byggðarlögum og þar með að viðeigandi lögum og reglugerðum sé framfylgt. Þau eru hinir eiginlegu rekstraraðilar sorpbrennslna. Eyðing úrgangs hefur í för með sér kostnað fyrir sveitarfélögin og hann eykst eftir því sem kröfur í umhverfismálum verða meiri.

Í nýútkominni skýrslu Ríkisendurskoðunar er sýnt fram á að hagsmunir sveitarfélaganna réðu mestu um það að Ísland fór fram á og fékk undanþágu frá tilskipun Evrópusambandsins um brennslu úrgangs. Í raun var kostnaður við að uppfylla tilskipunina í raun eina ástæðan fyrir því að Ísland ákvað að skera sig úr flokki Evrópuþjóða í þessu mikilvæga umhverfismáli.

Eiginleg umhverfissjónarmið, eins og að tryggja hagsmuni almennings og náttúru Íslands, voru ekki á dagskrá. Forsendurnar fyrir þessari afstöðu? Hæpnar, svo ekki sé dýpra í árina tekið.

Evrópa tekur tilEvrópuþjóðir fóru í vaxandi mæli að huga að bættu fyrirkomulagi við förgun úrgangs á tíunda áratug síðustu aldar, ekki síst vegna mengunar af sorpbrennslu. Evrópusambandið beitti sér fyrir umbótum á þessu sviði og árið 2000 samþykkti það brennslutilskipun 2000/76/EB sem fól í sér mun meiri kröfur en áður voru gerðar til sorpbrennslustöðva um leyfilega mengun.

Strax og fréttir bárust af af nýrri tilskipun ESB um brennslu úrgangs komu upp efasemdir á Íslandi um getu starfandi sorpbrennslna til að mæta þeim kostnaðarauka sem hún hefði í för með sér. Þó að tilskipunin hafi ekki verið samþykkt fyrr en árið 2000 hófu umhverfisyfirvöld því að huga að viðbrögðum vegna hennar strax árið 1997. Í desember það ár sendi Hollustuvernd ríkisins hlutaðeigandi aðilum ósk um athugasemdir við tilskipunina. Fram kom að mikilvægt væri að koma þeim á framfæri meðan enn væri mögulegt að hafa áhrif á endanlega gerð hennar.

Rök Íslands frá sorpbrennsluVið gerð skýrslunnar fékk Ríkisendurskoðun frá ráðuneytinu og Umhverfisstofnun þrjár umsagnir sem sendar voru inn vegna málsins á sínum tíma. Það er allt og sumt. Fleiri finnast ekki. Þær bárust frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Heilbrigðiseftirliti Eyjafjarðar og Sorpeyðingarstöð Suðurnesja. Rökin voru eins og að framan segir.

Í þessu samhengi leikur umsögn Sorpeyðingarstöðvarinnar á Suðurnesjum stórt hlutverk. Þar er lögð áhersla á séraðstæður Íslands vegna dreifbýlis og fámennis. Vegna legu Íslands var meðal annars talið að áhrif súrra gastegunda á umhverfi þess væru mjög lítil og fjárfestingar til að uppfylla tilskipunina því óþarfar. Talið var að auknar kröfur vegna útblásturs á díoxíni myndu takmarka möguleika til orkuvinnslu og að hertar kröfur um símælingar myndu leiða til mikilla fjárfestinga í búnaði. Að lokum var tekið fram að sveitarfélög á landsbyggðinni myndu standa frammi fyrir mun þrengri kostum til sorpeyðingar yrði tilskipunin innleidd hér á landi.

Týnda umsögninÍ umsögn Umhverfisstofnunar við drög að skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að ný gögn hafi komið fram. Gögnin sýna að við undirbúning aðlögunarinnar hafi verið litið á svar Sorpeyðingarstöðvar Suðurnesja sem svar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Í gögnunum sé tiltekið að von sé á umsögn sambandsins sem verði efnislega samhljóða umsögn sorpbrennslunnar. Hún finnst hins vegar ekki.

Þetta sýnir að frumkvæði að aðlöguninni kom frá sorpbrennslustöðvum, sveitarfélögum og sambandi þeirra. Hins vegar er það þunnur þrettándi að einungis þrjár umsagnir eru til um jafn veigamikið mál og að greinargerð heildarsamtaka sveitarfélaganna finnst ekki; hafi hún þá nokkurn tímann verið skrifuð.

KostnaðarmatÁ fundi EES mengunarvarnarteymis umhverfisráðuneytisins hinn 29. nóvember 2000 var ákveðið að Hollustuvernd ríkisins, sem síðar rann inn í Umhverfisstofnun, skyldi meta stöðu mála á Íslandi og gera grein fyrir mögulegum fyrirvörum við tilskipunina. Í ársbyrjun 2001 greindi Hollustuvernd ráðuneytinu frá því að nauðsynlegur brennslu- og reykhreinsibúnaður til að uppfylla tilskipunina væri mjög dýr; sama ætti við um símælingar á útblástursefnum og tvær díoxínmælingar á ári. Að mati Hollustuverndar var „ávinningur fyrir umhverfið óhóflega dýrkeyptur ef ráðist yrði í umbætur til að uppfylla skilyrði tilskipunarinnar og sveitarfélög hefðu ekki bolmagn til að standa undir slíkum framkvæmdum“, eins og segir í skýrslunni. Með öðrum orðum: Það var vel æfður kór sem krafðist þess að tilskipun ESB kæmist aldrei á land.

Ríkisendurskoðun gaf sér við skýrslugerðina að ítarlegt mat á þessum kostnaði, sem þráfaldlega kemur fram í öðrum gögnum málsins, hafi legið fyrir. Hvorki umhverfisráðuneytið, Umhverfisstofnun né Samband íslenskra sveitarfélaga hefur fundið þess stað að slík greining hafi nokkru sinni verið gerð. Þetta átelur Ríkisendurskoðun í skýrslunni enda eðlilegt að við umsókn um undanþágu við Evróputilskipun liggi haldgóð gögn málinu til stuðnings.

Engar díoxínmælingarAð mati Ríkisendurskoðunar hefðu íslensk stjórnvöld þurft að styðja beiðni sína um aðlögun betur. Ekki voru færð fullnægjandi rök fyrir þeirri staðhæfingu að kostnaður við að uppfylla tilskipunina væri rekstraraðilum ofviða. Þá lágu ekki fyrir mælingar á raunverulegri díoxínlosun viðkomandi sorpbrennslustöðva. Sú fullyrðing að mengun frá þeim væri svo lítil að ekki væri orð á gerandi var því einnig órökstudd.

Það er við þetta að bæta að upphaflega beittu íslensk stjórnvöld sér fyrir því að Ísland yrði sjálfkrafa undanþegið tilskipuninni. Þessu hafnaði framkvæmdastjórn ESB. Þá komu til samningaviðræður við fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar. Þær einkenndust af því að stjórnvöld sóttu fast að fá samþykkta undanþágu fyrir starfandi sorpbrennslustöðvar, helst án skilyrða. Gagnaðilar Íslands lögðu hins vegar áherslu á þá lágmarkskröfu að skilgreind tímamörk um gildistíma undanþágunnar og endurskoðunarákvæði.

EfasemdirÍ apríl 2002 sendi framkvæmdastjórn ESB bréf til undirnefndar EES/EFTA-ríkjanna og ESB. Þar kom fram að reynsla sambandsins af litlum sorpbrennslum væri slæm. Slíkar stöðvar væru almennt illa reknar og útblástur mengandi efna frá þeim óhóflegur, sérstaklega þungmálma, díoxíns og fúran. Það væri áhyggjuefni út frá heilbrigðissjónarmiðum, einkum í ljósi áhrifa þeirra á fæðukeðjuna. Þó var tekið fram að aðstæður á Íslandi gætu hugsanlega réttlætt undanþágu en þá væri brýnt að umhverfis- og heilbrigðissjónarmið væru virt. Í bréfinu kemur fram það mat framkvæmdastjórnarinnar að þau gögn sem Íslendingar hefðu lagt fram gæfu veikar vísbendingar um að undanþága væri réttlætanleg. Hún fékkst engu að síður og er það mat umhverfisráðuneytisins að það væri staðfesting þess að málið hefði verið byggt nægilega góðum rökum, að því er segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Hún ályktar að framkvæmdastjórnin hafi talið sig hafa fengið staðfestingu þess að íslensk stjórnvöld myndu ábyrgjast markvissa framfylgd skilyrða undanþágunnar og leita allra leiða til að tryggja að hvorki umhverfið né heilbrigði almennings bæri af henni skaða. Það hins vegar var ofmat að hálfu framkvæmdastjórnarinnar, eins og síðar kom í ljós.