Stjórnsýslu­fram­kvæmd við vörslu­sviptingu bú­fjár, meðal­hóf eða flýti­lausn?

Markmið laga um velferð dýra nr. 55/2013 er skýrt, að tryggja velferð dýra, að þau séu laus við vanlíðan og aðra þjáningu og að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Þegar Matvælastofnun (MAST) grípur til þess íþyngjandi neyðarúrræðis að vörslusvipta búfénað vegna alvarlegrar vanhirðu á sveitabæjum, er það gert á grundvelli þessara lagalegu markmiða. Almenningur dregur jafnan þá ályktun að með aðgerðunum sé velferð dýranna tryggð til frambúðar. En þegar rýnt er í framkvæmdina vakna upp áleitnar spurningar um ferlið sem tekur við í kjölfarið.

Í reynd sýnir sig að oft er farin sú leið, sem virðist næsta sjálfgefið skref í verkferlum stofnunarinnar, að senda vörslusviptan búfénað til slátrunar eða aflífunar fljótlega eftir að hann er fjarlægður af búinu. Þessi ráðstöfun á sér stað jafnvel þótt aðrir bændur í nágrenninu eða ábyrgir aðilar lýsi yfir skýrum vilja og hafi getu til að kaupa eða hýsa dýrin tímabundið. Við þetta vaknar sú spurning hvort sú dýravernd sem lögin kveða á um sé raunverulega virkjuð eða hvort framkvæmdin stýrist frekar af því að ljúka málum á sem einfaldastan hátt fyrir stjórnsýsluna.

Lagaleg staða og ráðstöfunarheimildir

Fyrir liggur að þegar MAST vörslusviptir búfé annað hvort á grundvelli 37. eða 38. gr. laga nr. 55/2013, verður stofnunin ekki eigandi dýranna. Hún fer aðeins með tímabundna vörslu og umráð á kostnað upphaflega eigandans. Lögin veita stofnuninni rúmar heimildir til að ráðstafa dýrunum, selja þau til lífs, bjóða þau upp eða láta aflífa þau.

Í lögskýringargögnum kemur fram að stjórnvöldum sé ekki ætlað að halda búfé í vörslu sinni til lengri tíma vegna þess flækjustigs og kostnaðar sem fylgir því að hýsa og fóðra dýrin. Ákveðið úrræðaleysi og skortur á innviðum verður þannig oft til þess að slátrun vörslusviptra dýra verður fljótlegasta og hagkvæmasta lausnin frá sjónarhóli kerfisins. Hins vegar getum við ekki fallist á það að skilvirkni og þægindi stjórnsýslunnar eigi að ganga framar grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Meðalhófsreglan og rannsóknarskylda stjórnvalda

Meðalhófsreglan leggur ríkar skyldur á stjórnvöld þegar teknar eru íþyngjandi ákvarðanir. Þess skal gætt að lögmætu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti og að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn krefur.

Að aflífa dýr verður að teljast afdrifaríkasta ráðstöfun sem völ er á. Í landbúnaði er iðulega fyrir hendi öflugt tengslanet og oftar en ekki eru bændur í næsta nágrenni sem hafa rými, fóður og þekkingu til að taka við dýrum til að koma í veg fyrir aflífun þeirra. Ef fyrir hendi er raunhæfur möguleiki að koma búfénu í varanlegt fóstur eða umsjá annarra hæfra bænda, án verulegra tafa eða kostnaðar fyrir ríkið, þá samrýmist það illa meðalhófsreglunni ef stjórnvöld velja samt sem áður að aflífa heilan bústofn.

Hér reynir einnig beint á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnuninni ber skylda til að tryggja að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Það felur í sér að kanna verður af fullri alvöru hvort vægari og mannúðlegri úrræði séu tiltæk áður en ákvörðun um slátrun er endanlega staðfest. Hér á landi finnast því miður dæmi um að slíkt hafi ekki verið gert; jafnvel þegar stofnuninni hefur verið bent á hæfa aðila til að taka við bústofni hefur þeim ábendingum verið hafnað án rökstuðnings.

Framtíðarsýn og faglegri verkferlar

Í nútíma löggjöf eru dýr viðurkennd sem skyni gæddar verur en ekki einungis sem dauðir hlutir eða framleiðslutæki. Ef framkvæmdin snýst fyrst og fremst um að leysa lagalegt og fjárhagslegt vandamál með tafarlausri aflífun, í stað þess að hafa velferð dýranna að leiðarljósi, þá hefur tilgangi laganna ekki verið náð.

Stjórnvöldum ber að starfa eftir fyrirmælum og í anda þeirra laga sem þeim er falið að framfylgja. Ef skortur á formlegu kerfi veldur því að heilbrigðum dýrum er fórnað eftir vörslusviptingu, þarf að endurskoða reglugerðir og verkferla. Tryggja þarf gagnsærri ferla þar sem hæfum aðilum innan landbúnaðarins er gert kleift að stíga inn og bjóða fram lausnir á skipulegan hátt.

Lokaorð

Dýravernd í íslenskum landbúnaði á ekki að takmarkast við það að fjarlægja dýr úr óviðunandi aðstæðum, heldur verður hún að tryggja faglega og mannúðlega meðferð þeirra á næsta stigi ferilsins. Meðan vörslusviptingu á búum lýkur eins oft og raun ber vitni með slátrun bústofnsins, án þess að vægari úrræði séu raunverulega rannsökuð, verður að telja að framkvæmdina skorti þá mannúð sem löggjafinn stefndi að með lögum um velferð dýra.

Matvælastofnun þarf að endurskoða verkferla sína við vörslusviptingu í landbúnaði. Stjórnvöld verða að tryggja að lögum um velferð dýra sé framfylgt með meðalhóf og rannsóknarskyldu að leiðarljósi, þar sem lokatakmarkið er raunveruleg björgun dýranna en ekki einfaldasta lausnin fyrir stjórnsýsluna.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.