Hvaða samningsrammi gildir?

Í þjóðaratkvæðagreiðslunni 29. ágúst er spurt hvort hefja skuli að nýju aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið. Orðalagið gefur til kynna að unnt sé að halda áfram þar sem frá var horfið árið 2013. Síðan þá hefur ESB hins vegar tekið upp endurskoðaða aðferðafræði við aðildarviðræður.

Því vaknar grundvallarspurning sem stjórnvöld hafa ekki svarað: Samkvæmt hvaða samningsramma og aðferðafræði yrðu viðræðurnar teknar upp að nýju?

Samningsramminn frá 2010

Ráðherraráð ESB samþykkti samningsramma Íslands 26. júlí 2010. Í honum voru skilgreindar meginreglur, efni og málsmeðferð viðræðnanna. Unnið var á grundvelli 35 samningskafla sem voru skimaðir, opnaðir og eftir atvikum lokað til bráðabirgða.

Þegar ferlið stöðvaðist árið 2013 höfðu 27 kaflar verið opnaðir og 11 þeirra lokað til bráðabirgða. Átta kaflar höfðu ekki verið opnaðir. Meðal þeirra voru mikilvægustu hagsmunakaflar Íslands, þar á meðal sjávarútvegur og landbúnaður. Kaflar um staðfesturétt og þjónustufrelsi annars vegar og frjálsa fjármagnsflutninga hins vegar höfðu heldur ekki verið opnaðir vegna tengsla þeirra við sjávarútvegsmálin.

Viðræðurnar voru því ekki komnar á það stig að fyrir lægi efnisleg niðurstaða um helstu sérhagsmuni Íslands.

Endurskoðuð aðferðafræði frá 2020

Framkvæmdastjórn ESB lagði 5. febrúar 2020 fram endurskoðaða aðferðafræði aðildarviðræðna. Hún var einkum mótuð vegna ríkja Vestur-Balkanskaga og átti að gera ferlið pólitískara, skilvirkara, fyrirsjáanlegra og skilyrtara.

Í stað þess að opna einstaka samningskafla er köflum 1–33 raðað í sex þemaklasa:

1. Grundvallaratriði

2. Innri markaðurinn

3. Samkeppnishæfni og vöxtur fyrir alla

4. Græn dagskrá og sjálfbær tenging

5. Auðlindir, landbúnaður og samheldni

6. Utanríkistengsl

Kaflar 34, um stofnanir, og 35, um önnur mál, standa utan klasanna og eru afgreiddir sérstaklega.

Skimun fer fram eftir klösum, þótt einstök svið séu áfram metin kafla fyrir kafla. Þegar opnunarviðmiðum hefur verið fullnægt er viðkomandi klasi opnaður í heild og allir kaflar hans opnast samtímis. Lokaviðmið eru hins vegar ákveðin fyrir hvern kafla og einstökum köflum lokað sérstaklega.

Grundvallarklasinn er opnaður fyrst og lokað síðast. Framvinda á sviði réttarríkis, lýðræðislegra stofnana, opinberrar stjórnsýslu og efnahagslegra viðmiða ræður hraða alls ferlisins. Engum öðrum kafla má loka til bráðabirgða fyrr en tilteknum milliviðmiðum á sviði réttarríkis hefur verið fullnægt.

Aðferðafræðin gerir jafnframt ráð fyrir aukinni pólitískri aðkomu aðildarríkjanna og skýrari afturkræfni. Við stöðnun eða afturför er meðal annars unnt að:

• stöðva viðræður á einstökum sviðum eða í heild;
• opna aftur kafla sem áður hefur verið lokað til bráðabirgða;
• draga úr fjárstuðningi;
• eða afturkalla ávinning sem veittur hefur verið af nánari samþættingu.

Sérstök staða Íslands

Tilkynning framkvæmdastjórnarinnar frá 2020 fjallaði sérstaklega um Vestur-Balkanskaga. Hún leiddi því ekki sjálfkrafa til breytinga á samningsramma Íslands.

Í skjalinu er sérstaklega fjallað um Serbíu og Svartfjallaland, sem voru þegar með samningsramma. Þar kemur fram að ekki þyrfti að breyta römmum ríkjanna formlega. Unnt væri að skipuleggja viðræðurnar samkvæmt klasakerfinu innan þeirra, en aðeins með samþykki viðkomandi ríkja.

Af þessu verður ekki ráðið með vissu hvað yrði gert gagnvart Íslandi. Það sýnir þó að endurskoðaða aðferðafræðin gildir ekki sjálfkrafa um eldri samningsramma. Um slíkt þarf sérstaka ákvörðun.

Breytt orðalag ráðherraráðsins

Árin 2013 og 2014 lýsti ráðherraráð ESB því yfir að það væri reiðubúið að halda viðræðunum við Ísland áfram í samræmi við kröfur samningsrammans:

“in line with the requirements of the Negotiating Framework.”

Í nýrri ályktun ráðherraráðsins frá júní 2026 er þjóðaratkvæðagreiðslan 29. ágúst sérstaklega nefnd. Þar segir að ráðið sé reiðubúið, ef íslenska þjóðin samþykki, að:

“initiate the resumption of accession negotiations.”

Í ályktuninni frá 2026 er ekki vísað til samningsrammans frá 2010. Þar kemur heldur ekkert fram um aðferðafræðina frá 2020, stöðu áður opnaðra kafla eða hvort fyrri skimunarvinna haldi gildi sínu.

Ekki verður fullyrt á grundvelli þessa orðalags hvort samningsramminn frá 2010 sé sé í gildi eða ekki. Nýjasta ályktun ráðherraráðsins svarar hins vegar ekki samkvæmt hvaða ramma eða aðferð viðræðurnar yrðu teknar upp.

Hvað verður um skimun og kafla frá 2010

Frá fyrri skimun eru liðin um fimmtán ár. Á þeim tíma hefur regluverk ESB breyst verulega, meðal annars á sviði orku, loftslagsmála, fjármálaþjónustu, stafrænnar stjórnsýslu, fólksflutninga, öryggis- og varnarmála.

Því verður ekki sjálfkrafa gengið út frá því að niðurstöður skimunarinnar frá 2010–2011 standi óbreyttar. Skýra þarf hvort:

• öll skimunin yrði endurtekin;
• aðeins færi fram viðbótar- eða uppfærsluskimun;
• staða hvers kafla yrði endurmetin;
• eða eldri niðurstöður yrðu teknar upp óbreyttar.

Sama gildir um þá 27 kafla sem áður voru opnaðir og þá 11 sem lokað var til bráðabirgða. Lokun kafla til bráðabirgða er ekki endanleg. Endurskoðaða aðferðafræðin gerir beinlínis ráð fyrir að hægt sé að opna slíka kafla aftur og endurmeta stöðu þeirra.

Spurningar sem þarf að svara

Áður en unnt er að segja að kjósendur séu aðeins að taka afstöðu til „framhalds“ fyrra ferlis þarf að svara eftirfarandi:

1. Á að nota samningsrammann frá 2010 óbreyttan?

2. Hefur ráðherraráð ESB staðfest að það samþykki slíkt?

3. Á að fella aðferðafræðina frá 2020 inn í samningsrammann?

4. Þarf til þess samþykki Íslands og allra aðildarríkja ESB?

5. Verður samningsrammanum breytt formlega eða nýr rammi samþykktur?

6. Verður fyrri skimun endurtekin eða uppfærð?

7. Halda áður opnaðir kaflar stöðu sinni?

8. Halda þeir kaflar sem lokað var til bráðabirgða þeirri stöðu?

9. Hvernig yrðu óopnaðir kaflar felldir inn í klasakerfið?

10. Hvaða aðili hefði umboð til að samþykkja breyttan samningsramma fyrir Íslands hönd?

Ekki liggur fyrir að endurskoðaða aðferðafræðin frá 2020 yrði sjálfkrafa beitt gagnvart Íslandi. Jafnframt liggur ekki fyrir að viðræðunum yrði einfaldlega haldið áfram óbreyttum samkvæmt rammanum frá 2010.

Kjósendur vita ekki hvaða aðferðafræði eða samningsrammi taki við ef niðurstaðan 29. ágúst verður já.

Án þessara upplýsinga er óljóst hvað felst í því að „hefja að nýju aðildarviðræður“. Það er ekki aukaatriði um tæknilega framkvæmd!

Höfundur er hagfræðingur.