Telja makríl­frum­varp sjávar­út­vegs­ráð­herra í þágu stærri út­gerðar­fyrir­tækja

Verði frumvarp sjávarútvegsráðherra um kvótasetningu makríls að lögum mun það fækka enn frekar þeim smábátum sem möguleika hafa á að stunda makrílveiðar að mati smábátaeigenda. Í frumvarpinu er miðað við tíu ára veiðireynslu sem hentar helst stærri útgerðum sem mokveiddu makríl á fyrstu árunum eftir hrunið.

Makríll kom eins og happdrættisvinningur inn í íslensku efnahagslögsöguna eftir hrun og hefur um árabil verið ein af verðmætustu útflutningsafurðum íslensks sjávarútvegs. Á vef Hagstofunnar má sjá að samanlagt útflutningsverðmæti makríls hefur frá 2008 og til dagsins í dag verið á bilinu 10-25 milljarðar króna. Mest var það fyrstu árin eftir hrunið en á árinu 2011 flutti þjóðarbúið út makríl fyrir 24 milljarða króna, svo dæmi sé tekið.

Þótt útflutningur á makríl sé tekjudrjúgur stendur makríllinn þorskinum enn langt að baki en þorskurinn er langverðmætasta útflutningsafurð íslensks sjávarútvegs. Á árinu 2017 seldu Íslendingar þorsk til útlanda fyrir 83,6 milljarða króna. Til samanburðar seldu Íslendingar út makríl fyrir 10,8 milljarða króna það ár.

Með nýju frumvarpi Kristjáns Þórs Júlíussonar sjávarútvegsráðherra, sem dreift var á Alþingi 30. mars síðastliðinn, er lagt til að tekin verði upp aflamarksstjórn við veiðar á makríl en fram til þessa hefur stjórn veiða á stofninum lotið reglugerðum sjávarútvegsráðherra og leyfum frá Fiskistofu sem sett hafa verið til eins árs í senn. Frumvarpinu er ætlað að bregðast við tveimur dómum Hæstaréttar Íslands frá 6. desember 2018 en þá var íslenska ríkið dæmt skaðabótaskylt gagnvart útgerðunum Hugin og Ísfélagi Vestmannaeyja vegna úthlutunar aflaheimilda fyrir makríl með reglugerðum árin 2011-2014.

Í ljósi niðurstöðu Hæstaréttar í þessum málum er óhætt að slá því föstu að úthlutun veiðileyfa á makríl í tíð Jóns Bjarnasonar, þáverandi sjávarútvegsráðherra, með reglugerðum hafi verið lögleysa. Jón hefur enda lýst mikilli óánægju sinni með dóma Hæstaréttar. Þær umkvartanir hans breyta þó auðvitað engu um niðurstöður þessara mála eða lögmæti þeirra ákvarðana sem hann tók í embætti. 

Í greinargerð með nýju makrílfrumvarpi Kristjáns Þórs er sérstaklega áréttað að tilgangur þess sé að bregðast við dómum Hæstaréttar.

„Ekki náttúrulögmál að aflahlutdeild sé alltaf ákveðin á grundvelli veiðireynslu“

Það sem vekur athygli við frumvarpið er að efni þess varðandi veiðireynslu við úthlutun aflaheimilda á makríl gengur lengra en starfshópur sérfræðinga sem ráðherra skipaði lagði til. Starfshópurinn var skipaður Arnóri Snæbjörnssyni yfirlögfræðingi ráðuneytisins og lögmönnunum Huldu Árnadóttur og Jóhannesi Karli Sveinssyni. Meginniðurstöður starfshópsins eru annars vegar þær að ráðherra sé skylt að ákveða leyfilegan heildarafla í makríl fyrir næsta veiðitímabil. Ráðherra sé aðeins heimilt að óbreyttum lögum að ákveða með reglugerð að miða aflahlutdeild í makríl við veiðireynslu þriggja bestu veiðitímabila af síðustu sex árum, þ.e. 2013-2018. Þá telur starfshópurinn að ef gefin væri út reglugerð vegna veiða á árinu 2019 sem miðaði við veiðireynslu á árunum 2013-2018 væri líklegt að sú úthlutun myndi skapa ríkinu skaðabótaskyldu.

Þá leggur starfshópurinn til fjórar mögulegar leiðir í skýrslu sinni, til að bregðast við dómum Hæstaréttar, sem væru allar færar án þess að baka ríkinu skaðabótaskyldu:

a) Í fyrsta lagi lög sem miða við veiðireynslu áranna 2005-2010 við úthlutun aflaheimilda fyrir makríl.

b) Í öðru lagi lög sem festa núverandi úthlutun aflaheimilda fyrir makríl í sessi.

c) Í þriðja lagi lög sem miða veiðireynslu við lengra tímabil við úthlutun aflahlutdeilda en samkvæmt gildandi lögum á sama hátt og gert var við úthlutun aflahlutdeilda úr norsk-íslenska síldarstofninum.

d) Í fjórða lagi lög sem veita ráðherra heimild til að ákveða aflahlutdeild með blönduðum hætti þar sem væri að hluta byggt á fyrstu og annari leið hér ofar með áþekkum hætti og gert var með sérstökum lögum um veiðistjórn á úthafsrækju.

Ef fyrsta leiðin (leið a) hefði verið farin í nýju frumvarpi hefði aflahlutdeild í makríl verið ákveðin á grundvelli veiðireynslu áranna fyrir árið 2011, þe. þriggja bestu veiðitímabila á síðustu sex árunum þar á undan. „Rökin fyrir því að fara þessa leið væru þau að verið væri að vinda ofan af ólögmætri stjórnsýsluframkvæmd og heimila ráðherra með lögum að láta af slíkri framkvæmd. Honum væri jafnframt gert kleift að veita heimildir með þeim hætti að ekki þyrfti lengur að bæta þeim sem fóru á mis við úthlutun árið 2011 tjón sitt með háum skaðabótum,“ segir í skýrslu starfshópsins.

Sérfræðingarnir telja að við leið tvö, sem myndi festa núverandi úthlutun í sessi, væri tekið tillit til hagsmuna fleiri aðila og löggjafinn tæki þá nokkra ábyrgð á því fyrirkomulagi sem þrifist hefur um sjö ára skeið án þess að gripið væri inn í. „Komið væri í veg fyrir að þeir sem hafa stundað veiðar á því tímabili myndu án fyrirvara glata fjárfestingu og rekstrartekjum,“ segir í skýrslunni.

Sérfræðingarnir þrír velta því líka fyrir sér hvaða svigrúm löggjafinn hafi við að bregðast við dómum Hæstaréttar frá 6. desember 2018. Um þá leið að festa núverandi úthlutun í sessi segja þeir: „Miðað við hin sérstöku atvik í þessu máli og hlutfallslegt umfang skerðingar er vandséð að það gæti bakað ríkinu bótaskyldu þótt þessi leið yrði farin. Það er ekki náttúrulögmál að aflahlutdeild sé alltaf ákveðin á grundvelli veiðireynslu. Þar geta ýmis önnur sjónarmið komið til álita og hafa gert á sviði hinnar almennu fiskveiðistjórnunarreglna.“

Þriðja leiðin sem nefnd er til sögunnar hér ofar (leið c í tillögum starfshópsins) er lagasetning til samræmis við lög um ákvörðun hlutdeildar í norsk-íslenska síldarstofninum. Fjórða leiðin er svo lagasetning sem myndi veita ráðherra heimild til að ákveða aflahlutdeild með blönduðum hætti þar sem væri að hluta byggt á leiðum eitt og tvö með áþekkum hætti og gert var með sérstökum lögum um veiðistjórn á úthafsrækju.

Svo virðist sem sjávarútvegsráðherra hafi farið einhvers konar blandaða leið í málinu sem er útgáfa af valkosti fjögur. Enda leggja sérfræðingarnir hvergi til beint í sinni skýrslu að miða beri við veiðireynslu áranna 2008-2018 við úthlutun á makrílkvóta. Eins og áður segir er sú leið sem ráðherrann valdi að lokum stóru útgerðunum til hagsbóta. Eða „frumkvöðlunum“ eins og sumir í sjávarútvegi kalla þessi stórfyrirtæki þar sem þau fóru fyrst að veiða makríl til bræðslu í einhverjum mæli eftir að makríllinn fór að synda norður á bóginn og birtist í íslensku efnahagslögsögunni eftir hrun með tilheyrandi tjóni fyrir skoskar útgerðir.

Landssamband smábátaeigenda virðist telja að Kristján Þór Júlíusson sjávarútvegsráðherra gangi of langt í þágu hagsmuna stærri útgerðarfyrirtækja með makrílfrumvarpinu en í umsögn sambandsins um frumvarpið segir:

„Verði frumvarpið óbreytt að lögum mun það fækka enn frekar þeim smábátum sem möguleika hafa á að stunda makrílveiðar. Það mun skaða vöxt og viðgang smábátaútgerðar og draga enn meir úr möguleikum hinna dreifðu byggða að nýta hinn nýja gest í íslenskri lögsögu til atvinnusköpunar og hámarks verðmæta. Sú hætta er raunveruleg að makrílveiðar smábáta, nýting grunnslóðar og framboð á hágæða makríl muni nánast heyra sögunni til.“

Þá segir enn fremur í umsögninni: „Frumvarpið gerir ráð fyrir að 98% af leyfilegum heildarafla á makríl fari til uppsjávarskipa, en aðeins 2% til færaveiða smábáta. Frumvarpið gerir ekki ráð fyrir að veiðiheimildir verði sundurgreindar, annars vegar til uppsjávarskipa og hins vegar smábáta sem veiða með færum.“

Furðar sig á því að miðað sé við tíu ára veiðireynslu

Pétur Einarsson hagfræðingur segir augljóst að með frumvarpinu sé reynt að bregðast við dómum Hæstaréttar Íslands frá 6. desember 2018. Hann segir það hins vegar vekja ákveðna furðu að miðað sé við veiðireynslu áranna 2008-2018 í frumvarpinu í stað þess að miða við bestu 3 árin af síðustu 6 árum.

„Það er verið að taka frá smábátum um það bil 40 prósent af þeirra aflahlutdeild. Sama er uppi á teningnum með frystiskip og ísfiskskip. Það er verið að skerða þau til þess að láta uppsjávarflotann fá að einhverju leyti til baka þar sem þeir töldu sig eiga. Ég efast um að þetta standist lög og held að það þurfi að finna lausn sem miðast við úthafsveiðilöggjöfina sem er að styðjast við bestu þrjú af síðustu sex árum,“ segir Pétur. Þess skal getið að Pétur hefur sjálfur engra fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu. 

Kristján Þór Júlíusson vildi ekki svara því beint út hvers vegna miðað var við veiðireynslu áranna 2008-2018 í frumvarpinu þegar fréttastofan náði tali af honum í dag. „Ég tel ekki rétt að ég sé að tjá mig um efni frumvarpsins á þessu stigi máls enda gerði ég grein fyrir efninu við flutning þess. Ég tel eðlilegast að atvinnuveganefnd fái frið til að fjalla um frumvarpið og einstök álitaefni á þessum tímapunkti,“ sagði Kristján Þór.

Í flutningsræðu sinni vegna frumvarpsins sagði Kristján Þór meðal annars eftirfarandi: „Ég vek sérstaka athygli á því sem segir í áliti starfshópsins að væri gefin út reglugerð vegna veiða á árinu 2019 sem miðaði við veiðireynslu á árunum 2013–2018 væri líklegt að sú úthlutun myndi skapa ríkinu áframhaldandi eða viðvarandi skaðabótaábyrgð. Ráðherra myndi enda halda áfram að baka þeim tjón sem fengju minna úthlutað en þeir hefðu fengið á grundvelli veiðireynslu á árunum fyrir 2011. Slík reglugerð væri þannig byggð á formlega fullnægjandi lagastoð en myndi hins vegar efnislega viðhalda ólögmætu ástandi.“

Þessi tilvísun í niðurstöður starfshópsins er rétt en eins og rakið er framar hafði ráðherrann fjórar mögulegar leiðir til að bregðast við dómum Hæstaréttar án þess að baka ríkinu skaðabótaskyldu við úthlutun makrílkvóta. Sumar þessara leiða hefðu ekki verið jafn íþyngjandi fyrir smærri útgerðir sem veiða makríl og sú leið sem ráðherrann valdi að lokum.