Fundur á Akur­eyri um hættu­lega úr­elta stjórnar­skrá Ís­lands

Guðni Th. Jóhannesson sagnfræðingur flutti erindi um stjórnarskrármálið á fjölmennum fundi í Háskólanum á Akureyri nýlega. Þar stakk hann upp á að Alþingi færði þjóðinni nýja og endurskoðaða stjórnarskrá á væntanlegri Alþingishátíð 2030. Góð hugmynd frá fyrrum forseta Íslands. Erindið bar yfirskriftina Af hverju er ekki lengur hægt að breyta stjórnarskrá lýðveldisins?

Það er þjóðþrifaverk að rjúfa þögn yfirvalda um stjórnarskrármálið vegna þess að við búum enn við óskýra og hættulega úrelta stjórnarskrá, líkt og Guðni útskýrði með dæmum á fundinum. Hann dró líka fram þá lykilstaðreynd að breytingar á stjórnarskrá þurfa ekki að fara fram í víðtækri sátt milli flokka á Alþingi. Nauðsynlegar breytingar á stjórnarskránni hafa þvert á móti verið gerðar í logandi illdeilum milli stjórnmálaflokka á Alþingi en hagsmunum þjóðarinnar til heilla.

Guðni dró fram þriðju lykilstaðreyndina, þá að stjórnarskráin sem samþykkt var á Þingvöllum 1944 var aðeins hugsuð til bráðabirgða. Það stóð alltaf til að Íslendingar semdu sér sína eigin stjórnarskrá um leið og sjálfstæði landsins yrði í höfn. Um það voru gefin fyrirheit af hálfu allra helstu forkólfa í stjórnmálum þess tíma. Fyrirheitið var því miður ekki efnt. Um ástæður þess sagði Eiríkur Tómasson, þá prófessor í stjórnskipunarrétti og síðar hæstaréttardómari:

„Valdið hefur safnast á hendur ríkisstjórnarinnar eða ráðherranna, og fyrst og fremst oddvita stjórnarflokkanna ... Stjórnmálaflokkarnir byggja völd sín á þessum miklu völdum. ... Stjórnmálamenn hafa einhverra hluta vegna, ég held af ásettu ráði, ekki viljað breyta þessu.“

Heildarendurskoðun á stjórnarskránni komst ekki á dagskrá fyrr en fjármálakerfi landsins hrundi haustið 2008, tæpum fimm árum eftir að tveir ráðherrar höfðu í skjóli úreltrar stjórnskipunar fært fjármálakerfi landsins í hendur einkavina flokka sinna. Upp úr því hruni varð til nýja stjórnarskráin, sem svo er nefnd í daglegu tali.

Landið er fagurt og frítt og fólkið líka þótt broguð stjórnmál hafi keyrt efnahag landsins í þrot. Almenningur varð réttilega reiður, líkt og Guðni segir í erindi sínu. Fólk þusti út á götur og torg og rak ríkisstjórn frá völdum. En fólkið átti líka friðsamlegt og skapandi svar við hruninu. Fingri var ekki aðeins beint að þeim sem mesta ábyrgð þóttu bera, heldur leit þjóðin jafnframt í eigin barm. Hún uppfyllti sjálf fyrirheitið sem henni var gefið um nýja stjórnarskrá við stofnun lýðveldisins 1944. Loksins! Loksins! Það gerðist í því sem fyrrum forseti Íslands, Vigdís Finnbogadóttir, hefur lýst sem „víðtækasta og lýðræðislegasta stjórnarskrárferli sem vitað er um.“ Það eru ekki ýkjur hjá Vigdísi og þjóðin má vera stolt af því afreki sínu, sem vakti aðdáun fólks og fræðimanna víða um heim og gerir enn. Ekki aðeins var farið viðurkenningarorðum um hið einstaka stjórnarskrárferli heldur einnig skjalið sem það fæddi af sér, nýju stjórnarskrána, efni hennar og inntak.

Í erindi sínu á Akureyri rifjaði Guðni upp fjölsóttan fund Stjórnarskrárfélagsins í Iðnó 18. febrúar 2015 þar sem forystufólk allra stjórnmálaflokka á þingi gerði grein fyrir stefnu flokka sinna varðandi endurskoðun stjórnarskrárinnar. Á þeim fundi 2015 fullyrti Guðni í framsöguerindi að frumvarp stjórnlagaráðs væri úr sögunni. Krafan um nýja stjórnarskrá væri ekki lengur uppi meðal kjósenda. Hún væri liðin hjá. Af fundinum mátti ráða að enginn væri á sama máli og Guðni að þessu leyti nema Birgir Ármannsson, sem sat fundinn fyrir hönd Sjálfstæðisflokksins. Þetta reyndist líka vera rangt mat.

Átján mánuðum eftir fundinn í Iðnó, í skoðanakönnun MMR í september 2017, var spurt hreint út: „Hversu mikilvægt eða lítilvægt þykir þér að Íslendingar fái nýja stjórnarskrá á næsta kjörtímabili?“ Um 70% þeirra sem tóku afstöðu sögðu það mikilvægt. Samkvæmt könnun Maskínu haustið 2020 var yfirgnæfandi meiri hluti kjósenda Vg (66%), Pírata (85%), Samfylkingar (88%), Viðreisnar (64%) og Flokks fólksins (73%) fylgjandi nýju stjórnarskránni, en þriðjungur kjósenda Miðflokks og Framsóknarflokks og 16% kjósenda Sjálfstæðisflokks. Í miðjum Covid19-faraldri 20. október 2020 fékk þáverandi forsætisráðherra, Katrín Jakobsdóttir, afhenta yfirlýsingu á Austurvelli með staðfestum undirskriftum tugaþúsunda kjósenda (43.423). Í yfirlýsingunni var þess krafist að Alþingi virti úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar um nýja stjórnarskrá 2012.

Stjórnarskrármál eru kjósendum ekki endilega efst í huga frá degi til dags og alþingiskosningar hafa snúist um nærtækari mál daglegs lífs. En þegar spurt hefur verið hreint út um stjórnarskrá hafa kjósendur svarað afdráttarlaust. Rétt eins og þeir gerðu í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Vitund almennings um að við búum við úrelta stjórnarskrá og eigum aðra nútímalega og betri er blessunarlega lifandi. Þá vitund er nær að glæða fremur en kæfa líkt Ríkissjónvarpið gerði sig sekt um þegar það lét framleiða fyrir sig þátt um fullveldi Íslands 1918 og sýndi í desember 2023 þar sem fullyrt var að þjóðaratkvæðagreiðslan um nýja stjórnarskrá hefði aldrei farið fram. Og lét vera, þrátt fyrir ábendingar, að leiðrétta þessa stórbrotnu sögufölsun gagnvart áhorfendum. Hagstofa Íslands birti úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2012 með öðrum hætti en úrslit allra annarra þjóðaratkvæðagreiðslna og ábendingum um leiðréttingu hefur ekki verið sinnt. Það er rannsóknarefni hve vandlega er forðast að nefna þjóðaratkvæðagreiðsluna.

Guðni talaði í erindi sínu á Akureyri eins og það sé krafa um byltingu að krefjast þess að Alþingi fari að úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem það boðaði til um nýja stjórnarskrá. Nánar tiltekið, að krefjast þess að tillögur sem kjósendur samþykktu að skyldu verða grundvöllur frumvarps að nýrri stjórnarskrá (67%) verði afgreiddar á Alþingi. Hann kallaði það kröfu um „allt eða ekkert“ og vildi meina að það gæti verið önnur ástæðan af tveimur fyrir því að engar breytingar á stjórnarskrá hafi náðst fram frá því lagt var upp í hið einstæða stjórnarskrárferli eftir hrun. Hinir sem ættu sök á stöðnuninni væru þeir sem engar breytingar vildu gera. Líkt og kom fram á fundinum eiga þar í hlut valdamikil öfl sem þurfa ekki annað en þvælast fyrir stjórnarskrárbreytingum til að tryggja sér óbreytt ástand. Það hafa þau gert og munu gera áfram. Þau væru samt klárlega — ef það byðist — sátt við breytingar sem engu breyta, til dæmis að setja bitlaust auðlindaákvæði til skrauts í stjórnarskrá. Guðni viðraði þá hugmynd undir lok fundarins að falla frá kröfunni um auðlindaákvæði í stjórnarskrá til að ná fram breytingum sem hann vildi helst ná fram. Maður hlýtur að spyrja: Af hverju ætti skýr lýðræðislegur vilji yfirgnæfandi meiri hluta þjóðarinnar að víkja fyrir ofríki og hagsmunum örfárra? Hvers konar stjórnarfar er það?

Í erindi sínu á Akureyri minntist Guðni ekki á þjóðaratkvæðagreiðsluna um nýja stjórnarskrá 2012. En það er ekkert öfgafullt við kröfuna um að Alþingi virði úrslit þeirrar atkvæðagreiðslu. Öfgarnar felast í því að fara ekki að úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar og láta eins og hún hafi aldrei farið fram. Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um útgöngu Breta úr Evrópusambandnu, Brexit, fór fram 2016. Niðurstaðan var að 52% greiddu atkvæði með útgöngu. Tæpum níu mánuðum síðar hafði breska þingið afgreitt málið og staðfest vilja kjósenda, eins þótt meiri hluti þingsins væri mótfallinn niðurstöðunni. Í lýðræðisríki verður að virða úrslit kosninga. Það er ábyrgðarlaust, andlýðræðislegt og hættulegt þegar stjórnvöld reyna að koma sér undan því. Hin endanlega ábyrgð á kyrrstöðunni í stjórnarskrármálinu liggur hjá Alþingi sjálfu.

Á fundinum dró Guðni fram ýmis lýsandi dæmi úr núgildandi stjórnarskrá sem gera hana úrelta og hættulega. Hann vakti líka athygli á því að kaflinn um forseta Íslands kæmi næst á eftir I kafla um undirstöður stjórnskipunarinnar, „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.“ Sjálfum fyndist honum nær að fyrst væri fjallað um mannréttindi en kaflinn um forseta Íslands hafður einhvers staðar þar fyrir aftan. Þá er hvergi minnst á íslenska tungu, sem honum finnst þurfa að vera í stjórnarskrá. Og viti menn, í nýju stjórnarskránni er leyst úr þessu öllu. Þar hafa allir úreltu, óskýru og varasömu skafankarnir í forsetakaflanum sem Guðni taldi upp verið fjarlægðir. Þar heitir I. kafli Undistöður, II. kafli Mannréttindi og náttúra, III. kafli Alþingi og IV. kafli Forseti Íslands. Í nýju stjórnarskránni er íslensk tunga höfð í öndvegi, í upphafi aðfaraorða stjórnarskrárinnar: „Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð. Ólíkur uppruni okkar auðgar heildina og saman berum við ábyrgð á arfi kynslóðanna, landi og sögu, náttúru, tungu og menningu. ... .“ Með yfirlýsingu sem þessa í stjórnarskrá er löggjafanum skylt og allir vegir færir að efla íslenska tungu og miklu meira til.

Guðni tók fram að hann væri að einfalda hlutina þegar hann talaði um þá sem vildu engar breytingar og þá sem vildu allt eða ekkert. Það er óhætt að segja það. Á einum stað dró hann upp mynd af þeim sem vilja „allt eða ekkert“ þannig að þeir teldu „allt ónýtt“ í núgildandi stjórnarskrá — og burt með það allt! Þetta er ekki einfölduð mynd heldur bjöguð í grundvallaratriðum og hreinlega röng.

Það var ekki byltingarfólk sem sat í stjórnlagaráði og hélt utan um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þetta var fjölbreyttur hópur fólks á öllum aldri hvaðanæva að úr samfélaginu og fremur borgaralegt í hugsun. Að vísu var hópurinn líklega óvenju vel menntaður í breiðum skilningi þess orðs og með víðtæk tengsl en að öðru leyti safn venjulegra borgara. Þau hugðu ekki á neina byltingu og nýja stjórnarskráin ber þess merki. Stjórnarskrárfestan sem Guðna varð tíðrætt um á fundinum var höfð að leiðarljósi og grundvallarstjórnskipun landsins er öll á sínum stað.

Engum duldist sem fylgdist með störfum stjórnlagaráðs að fólkið sem þjóðin kaus og Alþingi fékk það verkefni að koma með tillögu að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá fann mjög til ábyrgðar sinnar. Ráðið vann þrekvirki og samstarf þess við almenning í landinu vakti heimsathygli líkt og tillögurnar sem samstarfið fæddi af sér, nýja stjórnarskráin. Í þessu eru fólgin verðmæti sem væri ófyrirgefanlegt að glutra niður.

Að sjálfsögðu var farið yfir öll ákvæði gildandi stjórnarskrár. Annað hefði verið ábyrgðarlaust. Hverju átti að sleppa? Þetta var hin langþráða og löngu tímabæra heildarendurskoðun. Ef maður fer með bíl á verkstæði til að fá hann yfirfarinn vill maður að allt sé vandlega athugað. Nýmælin sem einhverjir vilja túlka sem byltingu felast í þeim fimm viðbótarspurningum sem lagðar voru fyrir kjósendur í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Spurningarnar snerust um hvort kjósendur vildu að í nýrri stjórnarskrá yrðu ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum, um þjóðkirkju, um persónukjör, um jafnt vægi atkvæða og ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði kjósenda. Kjósendur lýstu yfirgnæfandi stuðningi við allt framangreint nema ákvæði um þjóðkirkju, sem hlaut stuðning 54%. Fyrsta spurningin, Vilt þú að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá, hlaut stuðning 67% kjósenda.

Jafnt vægi atkvæða, þjóðareign á náttúruauðlindum og persónukjör eru mál sem hafa verið lengi til umræðu. Kröfu um aukið vægi persónukjörs hefur til dæmis verið haldið á loft í áratugi án árangurs. Úr því er hugvitssamlega greitt í nýju stjórnarskránni þannig, að ekki yrði gengið skemur í persónukjöri en svo að kjósandi geti raðað frambjóðendum þess lista sem hann kýs í alþingiskosningum. Löggjafinn getur síðan ákveðið hvort ganga skuli lengra og heimila að kjósandi geti kosið frambjóðendur af fleiri en einum framboðslista. Telja má víst að Þorkell Helgason stærðfræðingur, sem sat í stjórnlagaráði, hafi ráðið miklu um þennan þátt nýju stjórnarskrárinnar. Hann er í þessum rituðum orðum að vinna fyrir ríkisstjórn Kristrúnar Frostadóttur ásamt Ólafi Þ. Harðarsyni stjórnmálafræðingi að því að finna leiðir til að jafna vægi atkvæða í alþingiskosningum. Þorkell veit margt um kosningakerfi en hann er enginn byltingarmaður.

Endurskoðun stjórnarskrárinnar tókst giftusamlega og nýja stjórnarskráin er velheppnað skjal. Stjórnarskrá 21. aldarinnar, sagði Tom Ginsburg, prófessor við lagadeild Chicago-háskóla. Þar eru ekki höfð nein endaskipti á stjórnskipun landsins. Engin bylting. Fólk getur sannreynt það með því að skoða bækling sem borinn var inn á hvert heimili í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2012. Í bæklingnum er samanburður á núgildandi stjórnarskrá og nýju stjórnarskránni, lið fyrir lið.

Í skýrslu alþjóðlegs rannsóknarteymis, sem stundar samanburðarrannsóknir á stjórnarskrám heimsins (e. The Comparative Constitutions Project), er niðurstaða prófessoranna Zachary Elkins við háskólann í Texas, Tom Ginsburg við háskólann í Chicago og James Melton við University College í London þessi:

„Endurskoðunarferli stjórnarskrár Íslands hefur einkennst af ákaflega mikilli nýbreytni og víðtækri þátttöku. Þótt frumvarpið standi traustum fótum í stjórnskipunarhefð Íslands eins og hún birtist í stjórnarskránni frá árinu 1944 endurspeglar það einnig umtalsvert framlag almennings til verksins og myndi marka mikilvægt táknrænt uppgjör við liðna tíð. Frumvarpið er einnig í fremstu röð hvað varðar að tryggja aðild almennings að ákvörðunum stjórnvalda. Við teljum að sá þáttur hafi stuðlað að langlífi stjórnskipunarlaga í öðrum löndum.“

Nefndir fræðimenn eru í fremstu röð í heiminum á sviði stjórnskipunarlaga og eiga ekkert undir ráðandi öflum í íslensku samfélagi. Hægt væri að telja upp fleiri slíka sem farið hafa lofsamlegum orðum um stjórnarskrárferlið og útkomu þess.

Hin þrjóska staðreynd er sú að í stjórnarskrárferlinu eftir hrun gekk að lokum allt upp — nema það eitt að Alþingi hefur ekki enn virt úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem það boðaði til um nýja stjórnarskrá.

Það er ástæða til bjartsýni. Við þjóðinni blasir sögulegt tækifæri til að reka smiðshöggið á langþráða, brýna og velheppnaða heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Árið 2020 lögðu þingmenn Pírata og Samfylkingar fram frumvarp að nýrri stjórnarskrá, samhljóða frumvarpi því sem lá fyrir þaulunnið og fullfrágengið af hálfu Alþingis í mars 2013, en með ítarlegri greinargerð. Töldu flutningsmenn að með framlagningu frumvarpsins mætti með réttum hætti halda áfram og ljúka vinnu við frumvarpið. Stjórnarskrármálið er því ekki á byrjunarreit heldur nálægt lokametrunum. Og nú er við völd ríkisstjórn sem virðist hafa dug og þor. Vonandi veit það á gott þannig að þjóðin nái fram rétti sínum.

Að lokum skal áréttað hver krafan er, krafa þeirra sem ranglega eru sögð heimta byltingu og „allt eða ekkert.“ Hún er sú að Alþingi virði úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem það boðaði til 20. október 2012. Nánar tiltekið, að Alþingi afgreiði þær tillögur sem kjósendur samþykktu að skyldu verða grundvöllur nýrrar stjórnarskrár af virðingu við úrslit kosningarinnar og lýðræðislega stjórnarhætti. Það þýðir að efnislegar breytingar má gera ef hægt er að sýna ótvírætt fram á að þær breytingarnar treysti betur almannahag en óbreyttar tillögur. Þetta er verklagið sem Ragnar Aðalsteinsson lögmaður hefur lagt til og Stjórnarskrárfélagið hefur kallað eftir um árabil. Verklagið er í fullu samræmi við tilmæli Feneyjanefndar Evrópuráðsins til íslenskra stjórnvalda haustið 2020. Þar segir að yrði vikið efnislega frá því sem var samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 þyrftu stjórnvöld að gefa almenningi gegnsæjar, skýrar og sannfærandi ástæður fyrir því.

Þessi krafa er lýðræðisleg, sanngjörn og rökrétt.

Höfundar eru í stjórn Stjórnarskrárfélagsins.