Út­gáfuáætlun náms­gagna og að­gengi að stefnu­mótun

Eitt af veigameiri nýmælum frumvarps til laga um námsgögn er ákvæði um útgáfuáætlun námsgagna til fimm ára í senn (Alþingi, 2024–2025). Samkvæmt frumvarpinu á áætlunin að vera gefin út af ráðherra og unnin í samvinnu og samráði við helstu hagsmunaaðila, þar á meðal kennara, skóla og atvinnulíf. Við gerð hennar skal jafnframt hafa hliðsjón af stefnu stjórnvalda, aðalnámskrá og greiningu á þróun og nýsköpun í námsefnisgerð. Markmið hennar er meðal annars að auka jafnvægi á markaði, skýra leikreglur og stýra opinberu fjármagni með markvissum hætti. Í framkvæmd mun útgáfuáætlunin þó ekki aðeins móta opinbera forgangsröðun, heldur einnig ákvarða hverjir fá raunverulegt aðgengi að þróun, fjármagni og faglegum innviðum á næstu árum.

Í fyrstu hljómar þetta skynsamlegt. Við nánari skoðun vakna þó mikilvægar spurningar um framkvæmdina, einkum þegar horft er til stöðu sjálfstæðra höfunda og sprotaútgáfa og hvernig aðgangi að stefnumótun verður í reynd háttað.

Nefndarálit og framkvæmd samráðs

Í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar er nýmælið útfært nánar (Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis, 2025). Þar er lögð áhersla á samráð við helstu hagsmunaaðila, auk barna og ungmenna. Orðalagið undirstrikar mikilvægi samráðs, en felur þó ekki í sér skýra lagalega tryggingu fyrir því að sjálfstæðir höfundar, sprotaútgáfur eða nýsköpunarfyrirtæki hafi raunverulegan og jafnan aðgang að mótun útgáfuáætlunarinnar, né að framkvæmd samráðsins verði óháð túlkun framkvæmdavaldsins hverju sinni.

Samráð án skýrra viðmiða

Hugtakið samráð er ekki skilgreint nánar í frumvarpinu. Lykilspurningin snýst því ekki um hvort samráð sé nefnt, heldur hvernig það er tryggt í framkvæmd. Orðalagið „gert er ráð fyrir“ felur ekki í sér lagalega skyldu, heldur veitir framkvæmdavaldinu svigrúm til mats.

Engin skýr viðmið eru sett um það hverjir skuli koma að borðinu eða hvernig samráðið fari fram. Af þeim sökum er ekki útfært hvernig tryggt verði að ólík sjónarmið fái raunverulegt vægi. Í framkvæmd getur slíkt þýtt að samráð takmarkist við þá aðila sem þegar eru með stofnanaleg tengsl innan kerfisins, án þess að tryggt sé að nýir og sjálfstæðir þátttakendur fái sambærilega rödd. Án slíkra útfærslna er óljóst hvernig markmið um jafnvægi á markaði verður tryggt í reynd. Í slíkum aðstæðum mótast samráðsferlið óhjákvæmilega af þeim aðilum sem þegar hafa trygga stöðu og tengsl innan kerfisins. Afleiðingin kann þá að verða sú að ferlið verði ekki hlutlaust, heldur veiti kerfisbundið forskot sem endurspeglast í næsta stigi stefnumótunar, þ.e. við mótun og forgangsröðun útgáfuáætlunar í höndum mennta- og barnamálaráðuneytisins.

Kerfisbundið forskot og brothætt jafnvægi

Þegar samráð er ekki skilgreint með skýrum hætti verður það ekki aðeins tæknilegt atriði í framkvæmd, heldur virkur þáttur í því að viðhalda núverandi valdahlutföllum. Í slíkum ferlum njóta rótgrónir aðilar forskots, þar sem samráð byggir að verulegu leyti á fyrirliggjandi tengslum og óformlegum boðleiðum.

Rótgróin forlög og ríkistengdir aðilar eru því í betri stöðu til að fylgjast með stefnumótun og hafa áhrif á mótun útgáfuáætlunar. Sjálfstæðir höfundar og sprotaútgáfur standa oftar utan þessara ferla, ekki endilega vegna skorts á faglegum forsendum, heldur vegna takmarkaðs aðgangs að samráði.

Þetta getur leitt til þess að markmið frumvarpsins um jafnvægi á markaði verði brothætt. Þegar aðgangur að mótun útgáfuáætlunar ræðst fyrst og fremst af stofnanalegri stöðu fremur en faglegum sjónarmiðum er hætt við að útgáfuáætlunin viðhaldi núverandi skekkjum í stað þess að vinna gegn þeim.

Fjármögnun, gæði og jafnræði í framkvæmd

Fjármögnun í gegnum skóla, til dæmis í formi rekstrarpotta til kaupa á námsefni, getur skapað raunveruleg tækifæri fyrir ólíka aðila á markaði og stuðlað að fjölbreytni. Aðgangur að fjármagni eitt og sér jafngildir þó ekki aðgangi að faglegum innviðum, ritrýni, leiðsögn og annarri sérfræðiþekkingu sem nauðsynleg er til að þróa og viðhalda vönduðu námsefni.

Aðgengi að faglegri aðstoð

Rótgrónar útgáfur hafa almennt slíka faglega umgjörð innan eigin skipulags, en staða sjálfstæðra höfunda og sprotaútgáfa er óljósari. Í ljósi þess að hlutverk Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu er meðal annars að tryggja gæði námsefnis í framkvæmd vaknar sú spurning hvort og með hvaða hætti slíkir aðilar eigi að hafa jafnan aðgang að faglegri aðstoð. Án skýrrar útfærslu er hætt við að gæðakerfið styrki fyrst og fremst þá sem þegar hafa burði, fremur en að jafna stöðu nýrra þátttakenda.

Ef útgáfuáætlunin mótar ekki aðeins hvað er fjármagnað, heldur einnig hverjir hafa aðgang að faglegri umgjörð, verður að tryggja að slíkur aðgangur sé ekki óbeint bundinn við stærð eða stofnanatengsl.

Skortur á gagnsæi

Frumvarpið gerir ekki kröfu um að ferlið við gerð útgáfuáætlunar sé opið, rekjanlegt eða opinberlega skjalfest. Ekki er gert ráð fyrir að upplýsingar liggi fyrir um hvaða aðilar komu að samráðsferlinu, hvaða sjónarmið komu fram eða hvernig þau vógu í lokaútkomu. Án slíks gagnsæis er erfitt að byggja upp traust á því, bæði meðal almennings og markaðsaðila, að útgáfuáætlunin endurspegli raunverulega fjölbreytni á markaði fremur en sjónarmið fárra öflugra aðila.

Ályktun

Til að útgáfuáætlun verði ekki, í framkvæmd, óbein hindrun í nýsköpun er mikilvægt að styrkja bæði gagnsæi og formlega tryggingu samráðs. Nauðsynlegt er að kveða á um að ráðherra geri grein fyrir því hvernig samráði við gerð útgáfuáætlunar var háttað og hvaða aðilar komu að ferlinu.

Slík útfærsla er ekki aðeins spurning um framkvæmd, heldur forsenda þess að lögin nái þeim markmiðum sem stefnt er að um fjölbreytni, jafnvægi og nýsköpun í námsgagnagerð. Að öðrum kosti skapast svigrúm fyrir framkvæmd sem mótast af stofnanatengslum og óformlegri aðgangsstýringu, með tilheyrandi hættu á ójafnræði og minnkandi trausti á kerfinu.

Höfundur er félagsgreinakennari. 

Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis. (2025). Nefndarálit með breytingartillögu um frumvarp til laga um námsgögn (þingskjal 721, 255. mál, 156. löggjafarþing). Alþingi.

https://www.althingi.is/altext/pdf/156/s/0721.pdf

Alþingi. (2024–2025). Frumvarp til laga um námsgögn (þingskjal 223, 222. mál, 155. löggjafarþing).

https://www.althingi.is/altext/155/s/0223.html