Hvers vegna ekki bókun 35?

Fjallað var um það á fréttavef Ríkisútvarpsins á dögunum að vel á annað hundrað samningsbrotamál gegn Íslandi væru í gangi hjá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) vegna regluverks frá Evrópusambandinu sem ekki hefði verið afgreitt á Íslandi vegna aðildar landsins að EES-samningnum. Til að mynda vegna þess að regluverkið hefði ekki verið innleitt, ESA teldi það ekki hafa verið innleitt með réttum hætti eða að framkvæmd þess væri ekki í samræmi við upphaflegt markmið þess.

Málin sem um ræðir eru af öllum stærðum og gerðum en ekkert þeirra varðar þó eins mikla hagsmuni og frumvarp Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur, utanríksiráðherra og formanns Viðreisnar, um bókun 35 við EES-samninginn en önnur umræða um frumvarpið fer fram á Alþingi í dag. Verði frumvarp Þorgerðar að lögum mun það hafa í för með sér að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum samninginn gangi framar almennum lögum sem eru innlend að uppruna.

Frumvarpið varðar þannig ekki aðeins eina tiltekna lagagerð frá Evrópusambandinu um afmarkað málefni heldur allt það regluverk sem tekið hefur verið upp í gegnum EES-samninginn og verður tekið upp í framtíðinni. Tal um að málið megi alls ekki fara fyrir EFTA-dómstólinn fyrir tilstilli samningsbrotamáls af hálfu ESA og að frumvarpið sé til þess að tryggja forræði íslenzkra stjórnvalda á því stenzt enga skoðun enda með frumvarpinu beygt sig að fullu fyrir kröfum ESA.

Dómstólaleiðin þýddi hins vegar að möguleiki væri á því að EFTA-dómstóllinn dæmdi Íslandi í vil. Sá möguleiki er hins vegar að engu gerður með þeirri fyrirfram uppgjöf sem felst í frumvarpinu. Ef það uppfyllti ekki kröfur ESA myndi það eðli málsins samkvæmt kalla á frekari aðgerðir af hálfu stofnunarinnar þar til sú yrði raunin. EFTA-dómstóllinn getur einungis úrskurðað um það hvort krafa ESA eigi við rök að styðjast en ekki bætt neinum frekari kröfum við í þeim efnum.

Tekin var ákvörðun um að innleiða bókun 35 með þeim hætti sem kveðið er á um í 3. grein laga um Evrópska efnahagssvæðið þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum af þeirri ástæðu að annað hefði ekki staðizt fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar eins og Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseti Hæstaréttar, benti á í afmælisriti EFTA-dómstólsins 2014: „Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur.“

Fleiri virtir lögspekingar hafa sett spurningamerki við frumvarpið með tilliti til stjórnarskrárinnar eins og til dæmis Stefán Már Stefánsson, lagaprófessor emeritus og einhver helzti sérfræðingur Íslands í Evrópurétti, sem sagði þannig í grein sem birt var í Morgunblaðinu 17. febrúar síðastliðinn að óljóst væri hvort Alþingi gæti að óbreyttri stjórnarskrá sett almenn lög um forgang tiltekinna almennra laga gagnvart öðrum almennum lögum eins og til stendur með frumvarpi Þorgerðar.

„Forgangsáhrif snúast um lagaáhrif tiltekinna laga gagnvart öðrum gildandi lögum þegar orð þeirra eða merking eru ósamrýmanleg. Í þeirri stöðu gilda þau lög sem teljast hafa forgang en hin lögin víkja og gilda því ekki. Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar,“ ritaði Stefán Már og vísaði þar til fullveldisákvæðis hennar.

Fram kom meira að segja í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar Alþingis árið 2020 að lagabreyting, líkt og frumvarpið kveður á um, væri tæplega möguleg án veigamikillar stjórnarskrárbreytingar sem óvíst væri að þjóðin væri reiðubúin að fallast á. Þetta var hins vegar áður en skyndilega og án haldbærra skýringa var snúið við blaðinu í þessum efnum með nýjum utanríkisráðherra í kjölfar þingkosninganna haustið 2021 og tekið undir málflutning ESA.

Hið allra minnsta hlýtur að geta skapazt breið samstaða um það á Alþingi að rétt sé að stjórnarskráin njóti í það minnsta vafans í þessum efnum. EES-samningnum er enginn greiði gerður með því að samþykkja frumvarp vegna hans sem óljóst er í bezta falli hvort standist hana. Ég vil hvetja alþingismenn, ekki sízt þingmenn okkar sjálfstæðismanna, til þess standa með stjórnarskrá lýðveldisins og fullveldi landsins og beita sér gegn samþykkt frumvarps formanns Viðreisnar.

Höfundur er sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur (MA í alþjóðasamskiptum með áherzlu á Evrópufræði og öryggis- og varnarmál).